I OSK 572/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Jolanta Górska (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1234/23 w sprawie ze skargi A.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 1234/23, oddalił skargę A.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] maja 2023 r., nr [...]. Decyzją tą utrzymano w mocy, wydaną na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i art. 64 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2021 r., poz. 2268 ze zm.), decyzję Prezydenta Miasta Dąbrowa Górnicza z dnia [...] lutego 2023 r., nr [...], o odmowie częściowego zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt córki – R.S. w Domu Pomocy Społecznej w Wodzisławiu Śląskim do kwoty 200 zł miesięcznie od dnia 1 września 2022 r. ustalonej decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. (punkt 1 decyzji) oraz odmówiono całkowitego zwolnienia skarżącej opłaty za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej w Wodzisławiu Śląskim od dnia 1 września 2022 r. ustalonej decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. (punkt 2 decyzji). Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przez "uzasadnione okoliczności" (stanowiące podstawę do zwolnienia danej osoby z odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS) należy rozumieć jedynie zdarzenia związane ze stanem zdrowia zobowiązanej lub członków jej rodziny, jak również nagłe pogorszenie się sytuacji materialnej osoby zobowiązanej (będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli tej osoby), a co za tym idzie, za okoliczności takich nie sposób uznać "obniżenia poziomu życia" - podczas gdy brak możliwości przeznaczenia przez stronę środków na pokrycie opłaty za pobyt członka rodziny w DPS w pełnej wysokości (z uwagi na konieczność ponoszenia przez stronę innych wydatków, związanych z zaspokajaniem własnych, podstawowych, bieżących potrzeb życia codziennego) oraz ogólnie sytuacja majątkowa strony (wynikająca z analizy budżetu domowego pod kątem dochodu i wydatków) mieści się w otwartym katalogu przestanek umożliwiających uzyskanie zwolnienia na podstawie art. 64 ustawy, a ponadto przepisy nie mogą być tak interpretowane, że prowadziłoby to do nałożenia na stronę obowiązku, którego strona nie może zrealizować; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 80, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i § 4 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., przez uznanie zarzutów podniesionych w skardze przez skarżącą za nietrafne (z uwagi na przyjęcie, że organy administracji publicznej obu instancji dokonały prawidłowej oceny sytuacji finansowej skarżącej, w szczególności zaś charakteru ponoszonych przez nią wydatków i uznaniu ich jako takich, które "niekoniecznie zaliczają się do tych niezbędnych", tj. jako niezwiązanych z zaspokajaniem jej podstawowych, usprawiedliwionych potrzeb życia codziennego), co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez sąd jako bezzasadnej - podczas gdy organy administracji publicznej obu instancji dopuściły się naruszenia ww. przepisów (poprzez dokonanie błędnej, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w postaci dokumentów złożonych przez skarżącą do akt, a pokazujących rodzaj oraz wysokość ponoszonych przez nią wydatków oraz uzyskiwanych dochodów), co z kolei skutkowało błędnym uznaniem, że sytuacja materialna skarżącej pozwala jej na ponoszenie opłaty za pobyt córki w DPS w pełnej wysokości (bez przyznania jej choćby częściowego zwolnienia w tym zakresie). Zarzucając powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie (tj. na wypadek uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów administracji publicznej obu instancji w całości a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawarte w niej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny i ustaleń dokonanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji i orzekające w sprawie organy ocena o braku uzasadnionych okoliczności uzasadniających zarówno częściowe, jak i całkowite zwolnienie skarżącej z odpłatności za pobyt jej córki w Domu Pomocy Społecznej w pełni zasługuje na akceptację. Skarżąca domagała się zwolnienia z wnoszenia opłaty za pobyt córki w Domu Pomocy Społecznej na podstawie art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, w szczególności, jeżeli występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych. Przesłanka istnienia "uzasadnionych okoliczności" nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. Jednakże, jak podkreśla się w orzecznictwie, wymienione w tym punkcie przykładowe okoliczności uzasadniające zwolnienie z opłat wskazują, że zamiarem ustawodawcy było objęcie jego zakresem zdarzeń związanych: ze stanem zdrowia zobowiązanego lub członków jego rodziny, jak również sytuacji nagłego pogorszenia się sytuacji materialnej będącej wynikiem zdarzeń niezależnych od woli zobowiązanego czyli tych czynników, które mogą mieć wpływ na możliwość ponoszenia kosztów pobytu osoby spokrewnionej w domu pomocy społecznej. Te "uzasadnione okoliczności", niewymienione w art. 64 pkt 2, powinny mieć charakter obiektywny, wyjątkowy i nadzwyczajny. W przypadku podnoszenia przez osobę zobowiązaną argumentacji wyłącznie natury finansowej, niedopuszczalne jest zaś przerzucenie na jednostki samorządu terytorialnego i obywateli kosztów pobytu w DPS osób, które obiektywnie mogą być utrzymywane przez swoich krewnych (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 1777/22, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wypadku postępowań prowadzonych w oparciu o art. 64 ustawy o pomocy społecznej, wydanie rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu powinno być poprzedzone wyjaśnieniem okoliczności sprawy w zakresie sytuacji rodzinnej i dochodowej wnioskodawcy, w szczególności zaś przesłanek wymienionych w pkt 2 tego przepisu oraz analizą zebranego materiału z zachowaniem wymogów proceduralnych przewidzianych w procedurze administracyjnej. Organ powinien zatem szczegółowo rozważyć kwestię istnienia bądź nieistnienia w konkretnej sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających skorzystanie z omawianej instytucji oraz okoliczności uzasadniających zakres jej ewentualnego zastosowania, a co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Istotne jest przy tym, że z uwagi na fakt, że uiszczanie opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej stanowi - dla osoby zobowiązanej - obciążenie finansowe, zasadniczo główną przesłanką zastosowania przedmiotowego zwolnienia powinna być sytuacja materialna zobowiązanego i jego rodziny. Zwolnienie to nie powinno więc nastąpić, jeżeli - pomimo zaistnienia wskazanych w art. 64 ustawy okoliczności - osoba obowiązana byłaby w stanie ponosić opłatę za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej. Takie rozumienie omawianego przepisu pozostaje w zgodzie z głównymi założeniami instytucji pomocy społecznej. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że środki publiczne przeznaczane na udzielanie świadczeń z pomocy społecznej są ograniczone, a zwolnienie z opłaty za pobyt jego wstępnego w domu pomocy społecznej skutkuje obowiązkiem poniesienia tej opłaty przez gminę, co z kolei przekłada się na zakres pomocy udzielanej najbardziej potrzebującym. Zatem, z uwagi na otwarty katalog przesłanek, mogących stanowić podstawę zwolnienia z ponoszenia opłaty, organy winny dokonywać oceny ich spełnienia w kontekście sytuacji materialnej wnioskującego o zwolnienie z opłat, aby wykluczyć możliwość uzyskania takiego zwolnienia przez osobę, która w rzeczywistości byłaby w stanie opłaty te ponosić. Przy tym, z konstrukcji cytowanego przepisu wynika także, że decyzja podejmowana na podstawie art. 64, jest decyzją uznaniową, zatem organ nie jest ustawowo zobowiązany do przyznania wnioskowanego zwolnienia. Natomiast w przypadku wystąpienia "uzasadnionych" okoliczności związanych z sytuacją osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty, właściwy organ dokonuje oceny tych okoliczności zgodnie z wymaganiami art. 7 k.p.a., mając na względzie nie tylko słuszny interes strony wnioskującej o zwolnienie, ale także interes społeczny. Jest oczywiste, że uznaniowy charakter decyzji nie oznacza pełnej swobody w jej podjęciu. W przypadku decyzji uznaniowych, zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, sąd kontroluje przede wszystkim przestrzeganie przez organ wymogów proceduralnych, bada prawidłowość ustaleń faktycznych (tylko przy prawidłowo ustalonym stanie faktycznym można mówić o prawidłowym zastosowaniu uznania administracyjnego), a także ocenia, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu luzu decyzyjnego, wyznaczanych wskazanymi determinantami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji - prawidłowo wykładając treść art. 64 ustawy o pomocy społecznej - zasadnie uznał, że materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy nie dawał podstaw do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie występują uzasadnione okoliczności uprawniające do zwolnienia skarżącej z opłaty za pobyt jej córki w domu pomocy społecznej ani w całości, ani też w części. Z ustalonych w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności i niepodważonych przez skarżącą wynika, że skarżąca uzyskuje co miesiąc dochód w wysokości 7164,34 zł. Dochód ten, jak oświadczyła, w całości przeznacza zaspokojenie swoich potrzeb, w tym na spłatę raty za samochód w wysokości miesięcznej 2222,01 zł. Niewątpliwie zaś uzyskiwany przez skarżącą dochód w konfrontacji z ponoszonymi przez skarżącą wydatkami związanymi z zaspokojeniem jej potrzeb życiowych nie pozwala na uznanie, że zachodzą uzasadnione okoliczności umożliwiające zwolnienie skarżącej z odpłatności. Przy tym, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organy rozważyły istotne okoliczności związane z sytuacją majątkową i osobistą skarżącej, zaś dokonane ustalenia prawidłowo zostały, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenione przez Sąd I instancji jako niewystarczające do przyjęcia, że na tle ustalonego stanu faktycznego zaistniały szczególnie uzasadnione okoliczności - w rozumieniu art. 64 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej - które przemawiałyby za zwolnieniem skarżącej z obowiązku ponoszenia kosztów pobytu córki w domu pomocy społecznej, co z kolei skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zwolnienia skarżącej z opłat. Nie można tym samym zarzucić organom, że wydając decyzję odmowną, przekroczyły granice uznania administracyjnego. Niezasadne więc byłoby w takim przypadku obciążanie jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem ponoszenia powyższych należności. Z tych wszystkich względów należało uznać za niezasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W tej więc sytuacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.