I OSK 570/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1365/23 w sprawie ze skargi Zakładu Karnego w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 15 czerwca 2023 r. nr NWXIV.7581.5.5.2023 w przedmiocie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością 1. oddala skargę kasacyjną w całości; 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Zakładu Karnego w R. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego

Wyrokiem z 14 grudnia 2023 r. II SA/Gl 1365/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zakładu Karnego w R. na decyzję Wojewody Śląskiego z 15 czerwca 2023 r. nr NWXIV.7581.5.5.2023 w przedmiocie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje w mocy pkt 3 decyzji Starosty R. z 11 kwietnia 2023 r. nr SN.II.6844.1.8.2022, w pkt 2. zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej 4341 (cztery tysiące trzysta czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną wywiódł Wojewoda Śląski (dalej Wojewoda lub skarżący kasacyjnie), zaskarżając wyrok II SA/Gl 1365/23 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. przepisów prawa materialnego, tj. art. 84 ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 344 zę zm., dalej u.g.n.), przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że udzielenie bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami odnosi skutek od początku roku, w którym decyzja rozstrzygająca o udzieleniu bonifikaty stała się ostateczna, podczas gdy przepisy art. 84 ust. 3 i ust. 5 u.g.n. nie rozstrzygają definitywnie o dacie początkowej obowiązywania udzielonej bonifikaty, a ponadto decyzja ta ma charakter fakultatywny i uznaniowy, a także zgodnie z art. 84 ust. 5 u.g.n. wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu co doprowadziło Sąd I instancji do naruszenia zakresu uznania administracyjnego przez wiążące określenie sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej k.p.a.), przez uznanie, że rozstrzygnięcie o początkowym terminie obowiązywania bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, udzielonej na podstawię art. 84 ust. 3 i ust. 5 u.g.n., powinno uwzględniać rozwiązanie korzystniejsze dla podmiotu zobligowanego do uiszczania opłaty rocznej, podczas gdy udzielenie bonifikaty od opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością nie stanowi nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia, a zatem art. 7a § 1 k.p.a. nie znajduje w sprawie zastosowania, co doprowadziło Sąd I instancji do błędnej wykładni przepisów art. 84 ust. 3 i 5 u.g.n., a w konsekwencji do zobowiązania organu odwoławczego do uwzględnienia ustaleń Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym do dokonania wiążącej wykładni przepisów art. 84 ust. 3 i 5 u.g.n. w oparciu o art. 7a § 1 k.p.a., mimo braku spełnienia przesłanek do zastosowania tego przepisu; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, polegającą na przyjęciu, że interpretacja przepisów art. 84 ust. 3 i ust. 5 u.g.n. powinna nastąpić z zastosowaniem art. 7a § 1 k.p.a., tj. z przyjęciem rozstrzygnięcia korzystnego dla podmiotu zobligowanego do uiszczania opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomością, przy jednoczesnym uznaniu, że wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył przepisów postępowania, co doprowadziło Sąd I instancji do nałożenia na organ odwoławczy obowiązku przestrzegania wykluczających się wytycznych co do oceny prawnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty na zasadzie art. 188 p.p.s.a. przez oddalenie w całości skargi złożonej przez stronę przeciwną, ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto skarżący kasacyjnie oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Sporządzone przez Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnienie wyroku może zostać zawężone wyłącznie do oceny tych aspektów prawnych, które świadczą o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej, z którego to uprawnienia Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie postanowił skorzystać. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które - jej zdaniem - zostały naruszone przez Sąd I instancji (art. 174 i 176 ppsa). Przytoczenie podstaw kasacyjnych winno polegać na wskazaniu konkretnych przepisów, konkretnego aktu normatywnego i stopnia ich naruszenia. Ma to istotne znaczenie, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 ppsa sąd II instancji jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania (postanowienie NSA z 24.11.2004 r. OSK 948/04; wyrok NSA z 19.1.2012 r. II GSK 1449/10, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże to drugie stanowią jedynie kontynuację zarzucanego naruszenia prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na tezie, że skoro organy i Sąd I instancji wadliwie zastosowały wskazany przepis ustawy, to dopuściły się także naruszeń procedury. W tej sytuacji ocena zarzucanego naruszenia prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji organów administracji dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Zarzut naruszenia art. 84 ust. 3 i ust. 5 u.g.n. jest niezasadny. Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia daty początkowej udzielenia bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami. W kwestii tej organy obu instancji stoją na stanowisku, że winna być ona określona według zasad wynikających z art. 87 ust. 3 u.g.n. Jak bowiem zauważa Wojewoda, udzielenie bonifikaty w opłacie rocznej jest rodzajem jej aktualizacji, co przemawia za słusznością tego rodzaju rozwiązania. Odmiennego zdania jest skarżący, który podkreśla, że regulacja stosowania bonifikaty jest kompleksowa i nie odsyła do art. 87 ust. 3 u.g.n. Zatem nie ma przeszkód ku temu, aby organ administracji udzielając bonifikaty zastosował tak ustaloną opłatę w roku, w którym wydano decyzję w tej materii. W myśl art. 84 ust. 3 pkt 4 u.g.n. właściwy organ (w tym przypadku starosta realizujący zadania z zakresu administracji rządowej) może udzielić, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od opłat rocznych ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 u.g.n., jeżeli nieruchomość jest oddana: na siedziby aresztów śledczych, zakładów karnych i zakładów dla nieletnich. Z kolei zgodnie z art. 84 ust. 4 u.g.n. wysokość opłat rocznych oraz udzielonych bonifikat i sposób zapłaty tych opłat ustala się w decyzji właściwego organu. Trafnie uznał Sąd I instancji, że analizując powyższe uregulowania dotyczące udzielania bonifikaty w opłacie rocznej nie odnoszą się one do kwestii daty początkowej jej obowiązywania. W art. 84 u.g.n. brak jest odesłania do bezpośredniego lub odpowiedniego stosowania art. 87 ust. 3 u.g.n. Zgodnie ze zdaniem drugim powyższego artykułu, nowa zaktualizowana wysokość opłaty rocznej obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. WSA prawidłowo nie zaakceptował stanowiska Wojewody, jakoby udzielenie bonifikaty było rodzajem aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami. Sowo "aktualizacja" oznacza dostosowywanie czegoś do obecnego stanu wiedzy, do obowiązujących przepisów (Słownik Języka Polskiego PWN – sjp.pwn.pl). Pojęcie to w art. 87 ust. 1 u.g.n. jest wiązana ze zmianą wartości nieruchomości, która warunkuje wysokość opłaty. Tymczasem bonifikata nie jest uzależniona od wartości gruntu, a jej udzielenie jest determinowane celem wykorzystywania nieruchomości. Ponadto udzielenie bonifikaty opłaty zmierza generalnie do zmniejszenia obciążeń spoczywających na podmiocie dysponującym tym prawem. Powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku, że brak jest jakiegokolwiek podobieństwa pomiędzy tymi dwoma instytucjami, a tym samym brak jest podstaw do stosowania w takim przypadku art. 87 ust. 3 u.g.n. Za słusznością stanowiska o braku podstaw do stosowania art. 87 ust. 3 u.g.n. przemawia również to, że ustawodawca nie wprowadził w art. 84 u.g.n. odesłania do wspomnianego uregulowania, którym określono datę początkową obowiązywania dla zaktualizowanej opłaty rocznej. Stanowi to o świadomym i celowym zabiegu racjonalnego ustawodawcy, który nie przewiduje, aby reguły te miały być odnoszone również do opłat rocznych ustalanych w preferencyjnej wysokości. Decyzja wydawana na podstawie art. 84 ust. 5 w związku z art. 84 ust. 3 u.g.n. jest decyzją konstytutywną, która kształtuje sytuację prawną podmiotu określając wysokość opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami. Konsekwencją tego jest to, że co do zasady wywiera ona skutki na przyszłość. Uwaga ta nie zmienia jednak zasadności zaprezentowanego wyżej poglądu, że ustalenie preferencyjnej wysokości opłaty nie musi obowiązywać dopiero od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym decyzja stała się ostateczna. Argumentując ten pogląd podnieść należy, że opłata ta ma wymiar roczny (art. 82 ust. 1 u.g.n.), tzn. jest uiszczana za 12 miesięcy liczonych od stycznia do grudnia. Dodać należy, iż płatana jest do 31 marca z góry za każdy rok (art. 82 ust. 2 u.g.n.). Pozwala to na stwierdzenie, że udzielenie bonifikaty w opłacie na podstawie art. 84 ust. 3 u.g.n. w danym roku nie jest jej naliczaniem z mocą wsteczną. Należy także mieć w polu widzenia, że takie rozstrzygnięcie jest korzystne dla podmiotu zobligowanego do uiszczenia wspomnianej opłaty (art. 7a § 1 k.p.a.). Przepis art. 84 ust. 5 w związku z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344 z późn. zm.) nie wyklucza możliwości udzielenia bonifikaty w opłacie rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomościami ze skutkiem od roku, w którym decyzja o tym rozstrzygająca stała się ostateczna. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że ze stosownym wnioskiem skarżący wystąpił już w dniu 29 września 2022 r. Dopiero po miesiącu od wpływu wspomnianego podania, tj. 2 listopada 2022 r., organ I instancji zwrócił się do Wojewody o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w opłacie rocznej. Pomimo tego, że w myśl art. 11 ust. 2 u.g.n. Wojewoda winien wydać zarządzenie w tym przedmiocie w przeciągu miesiąca, to uczynił to dopiero po upływie blisko 3 miesięcy, tj. 1 lutego 2023 r. Strona musiała czekać kolejne 2 miesiące, aby Starosta wydał decyzję kończącą postępowanie w niniejszej sprawie. Oznacza to, że sprawne przeprowadzenie postępowanie z zachowaniem ustawowych terminów pozwoliłoby na wydanie oczekiwanego przez Wnioskodawcę rozstrzygnięcia jeszcze w 2022 r. i co nie rodziłoby wątpliwości interpretacyjnych na gruncie stosowania art. 37 ust. 3 u.g.n. Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywody składu orzekającego w sprawie są logiczne, wyczerpujące i odnoszą się do przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Podsumowując, okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne i nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, a istota sporu dotyczy wyłącznie prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że organ winien skorygować pkt 3 rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego przez wskazanie, że opłata obowiązuję od 1 stycznia 2023 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.