I OSK 57/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2025 r. sygn. akt II SAB/Bk 101/25 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 października 2025 r. sygn. II SAB/Bk 101/25 po rozpoznaniu skargi A. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Podlaskiego do wydania decyzji (pkt 1); stwierdził, że Wojewoda Podlaski dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); przyznał od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej A. S. sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych (pkt 4); zasądził od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że rozpoznając sprawę ponownie, był związany stanowiskiem i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku o sygnaturze I OSK 224/25, który nakazał jednoznaczne rozstrzygnięcie charakteru zwłoki oraz ocenę, czy procedury przetargowe usprawiedliwiały opóźnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, przekraczając ustawowy, 60-dniowy termin na wydanie decyzji odszkodowawczej i bezprawnie go odsuwając w czasie. Sąd pierwszej instancji ocenił, że choć wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego w trybie zamówień publicznych przy dużej inwestycji liniowej jest organizacyjnie uzasadnione, to dążenie do przeprowadzenia przetargu nie może stanowić usprawiedliwienia dla automatycznego łamania terminów i celowego planowania zwłoki kosztem obywatela. Opieszałość organu została zakwalifikowana jako rażące naruszenie prawa. Z uwagi na fakt, że Wojewoda w toku sporu sądowego wydał decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku umorzył postępowanie w zakresie nakazania wydania aktu, jednak nałożył na Wojewodę obowiązek zapłaty 2500 zł sumy pieniężnej na rzecz skarżącej jako rekompensatę za długi czas oczekiwania oraz zasądził na jej rzecz zwrot kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Wojewoda Podlaski na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1363, z późn. zm.), dalej: specustawa drogowa, w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a. i w zw. z art. 36 k.p.a. przez przyjęcie, że skoro Wojewoda nie dochował przewidzianego we wskazanym przepisie specustawy drogowej terminu na wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, to jest to równoznaczne z zaistnieniem stanu bezczynności w sprawie, w sytuacji, w której terminy do załatwienia sprawy mają wyłącznie charakter instrukcyjny i mogą być przedłużane; 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 149 § 1a w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a., w zw. z art. 37 § 1 pkt 1, art. 36 § 1 oraz art. 7 k.p.a. przez: - stwierdzenie, że w toku prowadzonego postępowania organ pozostawał w bezczynności dodatkowo mającej charakter rażącego naruszenia prawa, podczas gdy faktycznie Wojewoda podejmował szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a samo postępowanie zakończyło się w terminie wyznaczonym w piśmie organu z dnia 4 grudnia 2024 r., w którym termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 31 stycznia 2025 r., tj. przed terminem wyznaczonym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. do jego zakończenia; - przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa przez organ było nieprzyznanie odszkodowania w terminie określonym w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, co zdaniem Sądu stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia, co zdaniem Sądu musi powodować rygorystyczną ocenę charakteru bezczynności organu bowiem w sprawie decyzja odszkodowawcza została wydana prawie rok (28 stycznia 2025 r.) od wydania decyzji wywłaszczeniowej (21 lutego 2024 r.), przy czym nie ma ona charakteru ostatecznego, albowiem jak wynika z informacji przesłanej przez organ została uchylona a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy w terminie powyższym organ podejmował szereg czynności w toku postępowania nie pozostając w bezczynności, m. in. wyjaśniał uwagi składane przez stronę - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, działał zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, respektując zasadę zaufania do organów administracji publicznej oraz szczegółowego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości stron postępowania; b) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, podczas gdy w świetle okoliczności sprawy przyznanie sumy pieniężnej nie jest zasadne i jako takie nie powinno być stwierdzone; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący motywów przyznania sumy pieniężnej na rzecz skarżącej, w tym przesłanek skutkujących przyznaniem jej w łącznej wysokości 2 500 zł. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części tj. w zakresie punktu 2,3,4, oraz 5 wyroku oraz oddalenie skargi na bezczynność Wojewody Podlaskiego, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oraz zasądzenie na rzecz Wojewody Podlaskiego od A. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Wojewoda Podlaski oświadczył, iż zrzeka się rozprawy w przedmiotowej sprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną udzieliła A. S., wnosząc o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2026, poz. 143 – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Dla oceny zasadności skargi kasacyjnej złożonej w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie miał fakt, że wydając zaskarżony wyrok z dnia 23 października 2025 r. sygn. II SAB/Bk 101/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku pozostawał związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. I OSK 224/25, który uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SAB/Bk 98/24 i przekazując temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania zawarł konkretne wytyczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wytycznych tych jednak prawidłowo nie wykonał. W sprawie bezsporne jest, że pismem z 4 marca 2024 r. Wojewoda Podlaski zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość informując, że postępowanie administracyjne nie zostanie zakończone w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej: "specustawa drogowa"), tj. w terminie 60 dni od dnia wydania przez Wojewodę Podlaskiego decyzji z 21 lutego 2024 r. ale wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2024 r. Poza sporem pozostaje, że następnie Wojewoda Podlaski pismem z dnia 4 grudnia 2024 r. powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2025 r. Jak natomiast wynika z pisma Wojewody Podlaskiego z dnia 22 października 2025 r. decyzja odszkodowawcza w sprawie została wydana 28 stycznia 2025 r. W uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że bezczynność zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny literalnie wskazał, że "dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności". Zważywszy zatem na okoliczności badanej sprawy, Sąd pierwszej instancji wbrew jednoznacznym wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego ocenił, że w sprawie wystąpiła bezczynność. Należy zauważyć, że Wojewoda dwukrotnie wydłużał termin załatwienia sprawy i finalnie wydał decyzję odszkodowawczą przed upływem terminu, który wydłużył do 31 stycznia 2025 r. W żaden sposób Sąd pierwszej instancji nie ocenił natomiast dynamiki przeprowadzonego postępowania, również pomijając w tym zakresie wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. I OSK 224/25. W uzasadnieniu wyroku Sąd kasacyjny, znając uwarunkowania badanej sprawy, wskazał że nietrafna okazała się dotychczasowa ocena stanu bezprawności organu, polegająca na przyjęciu, że wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego w przyjętej na gruncie badanej sprawy procedurze zamówienia publicznego i umowne wyznaczenie mu 110 dni na sporządzenie operatu szacunkowego, usprawiedliwiało przedłużenie terminu w trybie art. 36 k.p.a. z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślono, że to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie błędnie oceniono, że w sprawie wystąpiła bezczynność, a jednocześnie nie wzięto pod uwagę wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego co od oceny wymaganej prawem dynamiki toczącego się przed Wojewodą postępowania odszkodowawczego. Z tych przyczyn skarga kasacyjna w zakresie pkt. 2a okazała się zasadna. Trafnie też Wojewoda Podlaski zarzucił, że sam fakt niedochowania terminu z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej nie może być utożsamiany ze stanem bezczynności, o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. (pkt 1 skargi kasacyjnej), choć wadliwie zarzut ten sformułowano, jako zarzut naruszenia prawa materialnego. Jako przedwczesne w tej sytuacji należy oceniać zarzuty zawarte w pkt. 2b i 2c skargi kasacyjnej. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił pogląd zaprezentowany w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07 i z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 51/11, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie Sądu pierwszej instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak jest dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć stronę, która wniosła skargę do Sądu pierwszej instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.