I OSK 568/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paulina Słonecka po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Op 423/21 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej oddala skargę kasacyjną.

1. Wyrokiem z 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Op 423/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę związku wyznaniowego [...] z siedzibą w N. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...] maja 2021 r. w przedmiocie odmowy umorzenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Sąd I instancji ustalił, że decyzją z 29 października 2020 r. Marszałek Województwa Opolskiego, po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta [...], odmówił skarżącemu umorzenia opłaty rocznej za 2020 r. w kwocie 4.099,83 zł z tytułu wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu o powierzchni 0,1563 ha, położonego w [...], obręb S. Na gruncie tym, sąsiadującym z działką, na której znajduje się zbór [...], wybudowano parking. Organ I instancji przyjął, że choć inwestycja spełnia przesłanki z art. 12 ust. 16 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161; dalej: ugrl), to umorzenie opłaty jest fakultatywne i zależy od uznania administracyjnego. Organ wezwał skarżącego do przedstawienia jego sytuacji finansowej. W odpowiedzi skarżący podniósł, że jest podmiotem o charakterze non-profit, utrzymuje się wyłącznie z dobrowolnych datków, a zatem analiza jego finansów jest niezasadna. Wobec braku tych informacji organ I instancji uznał, że nie jest w stanie wyważyć interesu społecznego oraz słusznego interesu strony i odmówił umorzenia, wskazując na konieczność ochrony dochodów budżetu województwa. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z [...] maja 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając argumentację organu I instancji co do uznaniowego charakteru decyzji oraz konieczności dokonania oceny sytuacji finansowej wnioskodawcy. W skardze do Sądu I instancji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 16 ugrl, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że badaniu podlega sytuacja finansowa strony, oraz naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: Kpa). Sąd I instancji, oddalając skargę powołanym na wstępie wyrokiem z 4 listopada 2021 r. podzielił w całości stanowisko organów. Uznał, że użyty w art. 12 ust. 16 ugrl zwrot "mogą umorzyć" jednoznacznie świadczy o uznaniowym charakterze rozstrzygnięcia. Działanie w ramach uznania administracyjnego obliguje organ do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyważenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony (art. 7 Kpa). W ocenie Sądu prawidłowo organy dążyły do ustalenia sytuacji finansowej skarżącego, gdyż bez tych informacji nie jest możliwe zbadanie, czy uiszczenie opłaty stanowiłoby nadmierne obciążenie i czy interes strony powinien uzyskać pierwszeństwo przed interesem publicznym, polegającym na gromadzeniu środków na cele związane z ochroną gruntów rolnych. Skoro skarżący nie przedstawił żądanych danych, organy zasadnie uznały, że nie wykazała ona podstaw do przyznania ulgi. 2. Od powyższego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości i zarzucając: 1.naruszenie prawa materialnego: - art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1153) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji pominięcie odmiennego statusu prawnego skarżącego; - art. 12 ust. 16 ugrl przez błędną wykładnię i przyjęcie, że warunkiem umorzenia jest wykazanie, iż opłata stanowi "nadmierne obciążenie finansowe", co stanowi nieprzewidzianą w przepisie, dodatkową przesłankę. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 Kpa przez niezasadne uznanie, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, pomijając brak analizy sytuacji majątkowej związku i okoliczności przemawiających za umorzeniem. W oparciu o te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i rozpoznanie sprawy co do istoty, oraz o zasądzenie kosztów postępowania. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Zarzuty skargi kasacyjnej, mimo ich formalnego podzielenia na naruszenia prawa materialnego i procesowego, w istocie sprowadzają się do zakwestionowania wykładni art. 12 ust. 16 ugrl dokonanej przez Sąd I instancji i organy administracji. Podstawowy zarzut skarżącego, dotyczący błędnej wykładni art. 12 ust. 16 ugrl, jest chybiony. Słusznie Sąd I instancji uznał, że zwrot ustawowy "mogą umorzyć" przesądza o uznaniowym, a nie związanym, charakterze prawnym decyzji podejmowanej w tym trybie (por. wyroki NSA z 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1469/17 oraz z 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 3148/18). Oznacza to, że nawet przy spełnieniu wszystkich przesłanek formalnych wymienionych w tym przepisie (m.in. charakter inwestycji, jej cel, powierzchnia gruntu), organ administracji nie jest zobligowany do umorzenia opłaty, lecz jest jedynie uprawniony do jej udzielenia. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności. Organ, podejmując rozstrzygnięcie, jest zobowiązany do działania w granicach prawa i kierowania się dyrektywami wynikającymi z zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zasadą prawdy obiektywnej oraz zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 Kpa). Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że w ramach tak ukształtowanego postępowania obowiązkiem organu jest dokonanie oceny i wyważenia dwóch przeciwstawnych interesów: interesu publicznego, który w tym przypadku wyraża się w konieczności pobierania opłat stanowiących dochód budżetu województwa, przeznaczany na cele określone w art. 22c ugrl (ochrona, rekultywacja i poprawa jakości gruntów rolnych), oraz słusznego interesu strony, który może polegać np. na trudnej sytuacji finansowej uniemożliwiającej lub znacznie utrudniającej poniesienie ciężaru publicznoprawnego. Analiza ta jest nieodłącznym elementem stosowania uznania administracyjnego. Twierdzenie skarżącego, że badanie sytuacji finansowej jest niedopuszczalnym, dodatkowym kryterium, jest błędne. Przeciwnie, jest to kluczowy element stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do prawidłowego zastosowania normy o charakterze uznaniowym. Bez wiedzy o kondycji finansowej podmiotu wnioskującego organ nie jest w stanie racjonalnie ocenić, czy i w jakim stopniu odmowa umorzenia opłaty naruszy "słuszny interes" tej strony. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania. Przepisy te ustanawiają ogólną zasadę, że majątek i przychody kościołów i innych związków wyznaniowych podlegają opodatkowaniu, z wyjątkiem zwolnienia przychodów z działalności niegospodarczej. Opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, o której mowa w ugrl, nie jest podatkiem od przychodu. Jest to niepodatkowa należność budżetowa o charakterze publicznoprawnym, pełniąca funkcje kompensacyjne i restrykcyjne. Specyficzny status prawny związku wyznaniowego nie zwalnia go z obowiązku poniesienia tej opłaty ani nie tworzy domniemania, że każda taka opłata powinna zostać umorzona. Co więcej, ustawa o gwarancjach wolności sumienia i wyznania nie modyfikuje zasad prowadzenia postępowania w przedmiocie ulg w spłacie należności publicznoprawnych. Zatem prawidłowo Sąd I instancji uznał ten przepis za niemający bezpośredniego zastosowania w sprawie. W konsekwencji niezasadny okazał się również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji słusznie przyjął, że organy administracji działały prawidłowo, dążąc do wyjaśnienia sytuacji materialnej skarżącego, co było niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy. To skarżący, odmawiając przedstawienia stosownych informacji, uniemożliwiła organom pełne zebranie materiału dowodowego i dokonanie wszechstronnej oceny. W takiej sytuacji organy, opierając się na materiale, którym dysponowały, zasadnie uznały, że strona nie udowodniła istnienia okoliczności przemawiających za przyznaniem jej pierwszeństwa przed interesem publicznym i nie naruszył art. 7 i art. 77 Kpa. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Ppsa, orzekł jak w sentencji.