I OSK 566/20

Dnia 26 lutego 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: sekretarz sądowy Monika Szewczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2172/18 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 września 2019 r. (sygn. akt I SA/WA 2172/18), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 września 2018 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2018 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynikało, że w/w decyzją z dnia 7 marca 2018 r., Wojewoda Śląski – orzekając na zasadzie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 121 ze zm.) - odmówił stwierdzenia nabycia - z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...]. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez spółkę Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie, Minister Inwestycji i Rozwoju, decyzją z dnia 17 września 2018 r., stwierdził, że odwołanie to nie może zostać uwzględnione. Organ II instancji zwrócił bowiem uwagę, że z treści księgi wieczystej, w której wpisane były sporne działki, wynikało, że prawo własności działek nr [...] i nr [...] zostało ujawnione na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, na podstawie dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. (Dz. U. R. P. Nr 25, poz. 151), którym przywrócono własność, wpisaną dnia 16 sierpnia 1922 r. na podstawie traktatu wersalskiego z dnia 28 czerwca 1919 r. i ustawy sejmowej z dnia 14 lipca 1920 r. i z dnia 16 czerwca 1922 r. Powyższe – jak wywodził Minister – oznaczało więc, że przedmiotowe działki stanowiły wprawdzie własność Skarbu Państwa - według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.- ale nie oznaczało jednocześnie, że grunt ten w w/w dniu znajdował się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. Minister odwołał się w tym zakresie do (obowiązującej w dniu 5 grudnia 1990 r.) regulacji prawnej, która była zawarta w art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), podkreślając, że - w świetle przywołanych wyżej przepisów – należało uznać, iż zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia, a faktu istnienia zarządu nie można było w żadnym przypadku domniemywać. Na poparcie swojego stanowiska Minister odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych, jak również omówił treść i znaczenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Minister wskazał zatem, że strona legitymowała się w tym przypadku wprawdzie trzema decyzjami Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 3 listopada 1986 r., dotyczącymi ustalenia opłat za zarząd gruntem, z których dwie zostały następnie uchylone decyzją Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w [...] z dnia 16 października 1996 r., a działki nimi objęte zostały włączone do decyzji obejmującej powierzchnię gruntu [...] ha. Decyzja ta jednak nie mogła być uznana za dowód, który jednoznacznie przesądzałby o istnieniu po stronie PKP prawa zarządu do działek nr [...] i nr [...], w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Minister stwierdził bowiem w tym miejscu, iż chociaż niewątpliwie decyzja, określona w § 4 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia, miała stanowić dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu, jednakże w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że tego rodzaju orzeczenie, w związku z treścią art. 38 ust 2 oraz art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., nie mogło być uznane za dowód wystarczający. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat mogła być bowiem uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) tylko, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, a która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien więc wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia. W niniejszej zaś sprawie treść decyzji zarówno z dnia 3 listopada 1986 r., jak i z dnia 16 października 1996 r. nie wskazywała na podstawie jakiego dokumentu działki nr [...] i nr [...] znajdowały się w zarządzie Polskich Kolei Państwowych. W tej sytuacji organ uznał, że odwołująca się nie wykazała, aby jej poprzednikowi prawnemu przysługiwało prawo zarządu w dniu 5 grudnia 1009 r. do spornego gruntu. Jednocześnie, niejako dodatkowo, Minister wskazał, że w piśmie z dnia 15 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta [...] poinformował, że działki nr [...] i [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w pasie drogowym - drogi gminnej ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z dnia 31 marca 1987 r. Nr XX/161/87. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 września 2018 r. Polskie Koleje Państwowe SA w Warszawie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7 oraz art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. a także art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. z 1991 r. Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz.138 ze zm.) w związku z art. 42 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (t.j. z 2002 r. Dz. U. Nr 112, poz. 981 ze zm i art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę, Minister Inwestycji i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie była ona zasadna. Sąd Wojewódzki przytoczył i omówił treść art. 200 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również § 4 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu a następnie stwierdził, że przychyla się do stanowiska organu, iż zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał w tym przypadku istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu Polskich Kolei Państwowych do przedmiotowych nieruchomości. Pogląd bowiem, iż legitymowanie się przez skarżącą Spółkę jedynie decyzjami o naliczeniu opłaty z tytułu zarządu nie był wystarczającym dowodem potwierdzającym istnienie tego uprawnienia, jeżeli w treści takiej decyzji nie było żadnej informacji o ustanowieniu prawa zarządu na rzecz danego podmiotu, był utrwalony w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym a wynikał ze stanowiska wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny (vide: wyrok z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99, opub. w OTK 1999 r. nr 7, poz. 159 i wyrok z dnia 9 kwietnia 2002 r. sygn. akt U 10/00 opub. w OTK 2001 r., nr 3, poz. 55). Z tej przyczyny Sąd Wojewódzki wskazał, że ponieważ decyzje z 1986 r. ustalające opłatę roczną za zarząd - użytkowanie nieruchomości w żaden sposób nie powoływały się w tej sprawie na jakąkolwiek decyzję o ustanowieniu prawa zarządu, tym samym nie mogły stanowić podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP (vide: wyroki NSA z dnia: 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r. sygn. akt I OSK 204/13 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1288/10, 1 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 2098/05). W odniesieniu zaś do kwestii udokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych niż dokumenty środków dowodowych, Sąd Wojewódzki przyjął, że dowody te mogłyby potwierdzić istnienie prawa zarządu, ale tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia z 1998 r. W rezultacie, podkreślając, że prawa zarządu nie można domniemywać, Sąd Wojewódzki nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że prawo takie mogło wynikać wprost z samych regulacji prawnych, zawartych w dawnych aktach ogólne regulujących status przedsiębiorstwa państwowego PKP a co zostało przesądzone w obszernym dotychczasowym orzecznictwie sadowoadministracyjnym. W ocenie Sądu Wojewódzkiego także zarzuty procesowe, oparte na art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać za chybione, gdyż organy administracji z urzędu podjęły wszelkie niezbędne czynności dla wyjaśnienia, czy zachowała się jakakolwiek decyzja ustanawiająca prawo zarządu dla skarżącej. Dokonały ustaleń także w pozostałym zakresie sprawy i nie było żadnych podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Przeprowadzona przez organy ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego nie miała przy tym cech dowolności i nie naruszała zasad zawartych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Polskie Koleje Państwowe Spółka Akcyjna w Warszawie, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię, w postaci: 1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) - poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu, 2) art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) – poprzez uznanie, że tylko decyzja o oddaniu gruntu w zarząd może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu, mimo że oddanie gruntu w zarząd nie miało skutków cywilnoprawnych, w praktyce następowało zazwyczaj na drodze czynności faktycznych, dany grunt był niezbędny do prowadzenia działalności gospodarczej lub wykonywania innych zadań ustawowych albo statutowych, a państwowa jednostka organizacyjna uiszczała stosowne opłaty, na potwierdzenie czego przedłożyła stosowną decyzję; II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i oddalenie skargi, mimo że zachodziły podstawy do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na naruszenie przez organ art. 75 §1 ab initio k.p.a. oraz art. 7 w zw. z art. 77 §1 i art. 80 k.p.a. – polegające na ograniczeniu w postępowaniu administracyjnym zasady równej mocy środków dowodowych, mimo że takie ograniczenie jest nieuzasadnione, nie wynika wprost z przepisu ustawy, przerzuca na stronę odpowiedzialność za ewentualne błędy organu administracji państwowej, a przez wprowadzenie takiego wymogu ex post - faktycznie pozbawia stronę rzeczywistej ochrony jej praw majątkowych, przy jednoczesnym przerzuceniu obowiązków dowodowych na stronę; gdyby Sąd I instancji dostrzegł powyższe uchybienie, zaskarżone rozstrzygnięcie mogłoby być inne, tj. skarga mogłaby zostać uwzględniona. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wnosiła również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W skardze kasacyjnej sformułowano także wniosek o przedstawienie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego, polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Postanowieniem z dnia 31 października 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił niniejsze postępowanie kasacyjne do czasu zakończenia przez Naczelny Sąd Administracyjny postępowania w sprawie o sygn. akt I OPS 2/23. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2025 r. podjęto zawieszone postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023, poz. 259), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w w/w skardze. Zarzuty te zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest: na obrazie prawa materialnego, w postaci: § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.) i art. 4 ust. 1 pkt 1 a także art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, takich jak: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie w powiązaniu z art. 75 §1 ab initio k.p.a. i art. 7, art. 77 §1 a także art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego, powyższe zarzuty kasacyjne należy uznać za częściowo uzasadnione a to skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania. Przedmiotowa sprawa dotyczyła opisanej na wstępie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 17 września 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2018 r. o odmowie stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Polskie Koleje Państwowe w Warszawie prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha. W niniejszej sprawie organy obu instancji doszły bowiem wniosku, że przedmiotowy grunt nie znajdował się – na dzień 5 grudnia 1990 r. - w zarządzie Polskich Kolei Państwowych a pogląd ten następnie podzielił Sąd Wojewódzki. Podstawę materialnoprawną decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 7 marca 2018 r. stanowił art. 200 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm. dalej: "u.g.n.") w powiązaniu z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Odwołując się zatem do treści w/w artykułu, należało uznać, że słusznie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na fakt, iż w analizowanej sytuacji istotnym było ustalenie, czy podmiot, będący poprzednikiem prawnym skarżącej Spółki, legitymował się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do w/w gruntu. Po myśli bowiem art. 200 ust. 1 pkt 1 u.g.n., w sprawach stwierdzenia nabycia - z mocy prawa - na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych; Jednocześnie, zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem - z mocy prawa - przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób. Nabycie własności przez te osoby następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że istniejący w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. w dniu 5 grudnia 1990 r., zarząd był prawną formą władania gruntem a więc sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę, z nieruchomości tego prawa nie kreował, a decydujące znaczenie miały w tej kwestii: wspomniany wyżej dzień (5 grudnia 1990 r.) oraz obowiązujące wówczas przepisy, które pozwalały stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Jednocześnie obowiązująca w owym czasie ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Mianowicie, stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy, dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być tylko: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Z tego powodu, jak słusznie wywodził Sąd Wojewódzki, istnienia powyższego prawa zarządu nie można było domniemywać. W kwestii sposobu dokumentowania prawa zarządu zasadnicze znaczenie miały natomiast przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r., w tym w szczególności jego § 4 ust. 1, w którym zostały wymienione dokumenty, wskazujące na istnienie prawa zarządu. Zgodnie zaś z § 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Z kolei w myśl § 4 ust. 3 w/w rozporządzenia, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a. potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, Sąd Wojewódzki wskazał iż - według stanu na 5 grudnia 1990 r. – chociaż przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa, to jednak w stosunku do tego gruntu zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdzał istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego Polskim Kolejom Państwowym. W postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania, skarżąca nie wylegitymowała się bowiem w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie skarżąca, na dowód przysługiwania jej poprzednikowi prawnemu prawa zarządu do spornej nieruchomości, powołała się na trzy decyzje Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 3 listopada 1986 r. dotyczące ustalenia opłat za zarząd gruntem, (z których dwie zostały następnie uchylone decyzją Kierownika Oddziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Rejonowego w Katowicach z dnia 16 października 1996 r. a działki nimi objęte zostały włączone do decyzji obejmującej powierzchnię gruntu [...] ha), jednakże, zdaniem Sądu Wojewódzkiego (który w tym zakresie odwoływał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądowoadministarcyjnego), tego rodzaju dokument nie mógł być w niniejszej sprawie uznany za miarodajny. W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że wyżej zaprezentowane przez Sąd Wojewódzki stanowisko było istotnie do niedawna obowiązujące w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. Odwoływało się ono bowiem do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99), w którym Trybunał stwierdził, że dokument, zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, ale tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która to decyzja zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zatem dokument, zawierający decyzję o naliczeniu opłat, mógł być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach została wskazana konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wymieniona w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe stanowisko zostało jednak zakwestionowane w niedawno podętej uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego to jest w uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), w której skład poszerzony przyjął, że "W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne decyzja, o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23 poz. 120), może stanowić samoistny dowód stwierdzenia posiadania wskazanego w tej decyzji gruntu w zarządzie, o którym mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.)". W uzasadnieniu powyższej uchwały skład poszerzony wyjaśnił, że uwłaszczenie i komunalizacja stanowią odrębne formy przekształceń własnościowych. Podczas, gdy druga z tych form polega na nabyciu przez gminy na własność - z mocy samego prawa - mienia należącego do podmiotów wskazanych w ww. art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dniem 27 maja 1990 r. a więc w ramach komunalizacji Skarb Państwa wyzbywa się własności określonych nieruchomości na rzecz gminy, to postępowanie uwłaszczeniowe dotyczy już rozliczeń wewnętrznych, dokonywanych w ramach mienia Skarbu Państwa i w tym przypadku nie dochodzi do przejścia własności, a jedynie ustanowienia użytkowania wieczystego na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Na odmienność tę zresztą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt I OPS 2/16 stwierdzając, że: "Decyzja o wymiarze opłaty z tytułu zarządu nie jest więc w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczająca dla uznania istnienia po stronie PKP zarządu. Natomiast w postępowaniu uwłaszczeniowym o stwierdzenie nabycia przez PKP prawa użytkowania wieczystego decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu jest jednym z dowodów, na których podstawie dokonuje się stwierdzenia prawa do zarządu. Wynika to z treści § 4 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz. 97). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie (art. 2d) z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i dotyczy wyłącznie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego." Z punktu widzenia przedmiotowej istotne jest natomiast, że w omawianej uchwale z dnia 16 grudnia 2024 r. ( sygn. I OPS 2/23), skład poszerzony wskazał, iż językowe znaczenie § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, w zakresie objętym wnioskiem o podjęcie uchwały, nie budzi wątpliwości. Zgodnie z brzmieniem wskazanego przepisu, właściwy organ stwierdza dotychczasowe, tj. do dnia 5 grudnia 1990 r., przysługiwanie państwowej lub komunalnej osobie prawnej prawa zarządu, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Treść tego przepisu jest taka sama jak analogicznego przepisu w rozporządzeniu z 1993 r. Przepis ten nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań co do treści powołanej decyzji, poza tymi, które wprost wynikają z tego przepisu. Decyzja taka musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu i wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Prawodawcze uznanie takiej decyzji za jeden z wystarczających dowodów w postępowaniu uwłaszczeniowym do stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu oznacza bowiem, że dowód w tej postaci będzie indywidualizował przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością, obowiązującej do dnia 5 grudnia 1990 r. Taką wykładnię potwierdza treść § 5 ust. 1 omawianego rozporządzenia, do którego zawarto odesłanie w zdaniu wprowadzającym do § 4 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołany § 5 ust. 1 stanowi bowiem, że właściwy organ z urzędu stwierdza dotychczasowe prawo zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości, według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. A zatem tylko przy spełnieniu warunków, wynikających z § 4 ust. 1 pkt 6 i § 5, decyzja wskazana w § 4 ust. 1 pkt 6 stanowi dowód w postępowaniu uwłaszczeniowym. Jednocześnie w uchwale tej podkreślono, że podstawowym, a z reguły wręcz jedynym argumentem podnoszonym w orzeczeniach, wyrażających pogląd co do ograniczonej mocy dowodowej decyzji o której mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, są wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r.(sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00). Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem ocena tego, czy z powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego można wyprowadzać wnioski co do stosowania art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, a zatem innych przepisów niż objęte powołanymi wyżej orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego. Po dokonaniu więc analizy przywołanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego, przepisów rozporządzenia, których te wyroki dotyczyły w uzasadnieniu uchwały wskazano, że wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. i z dnia 9 kwietnia 2001 r. oraz rozumowania przedstawione w uzasadnieniach powyższych wyroków nie stanowią podstawy do odstąpienia od językowego znaczenia § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. Wywiedziono (mając na uwadze, że w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 i 3 oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia, w postępowaniu uwłaszczeniowym przedmiotem dowodzenia jest określona okoliczność faktyczna, stanowiąca normatywną podstawę uwłaszczenia, tj. władanie przez państwową lub komunalną osobę prawną gruntem państwowym w ramach prawa zarządu w dacie 5 grudnia 1990 r.), że przepisy § 4 rozporządzenia należy odczytywać jako katalog dowodów, przewidzianych w jednym tylko celu, tj. dla udokumentowania powyższej okoliczności faktycznej na potrzeby szczególnego postępowania uwłaszczeniowego. Omawiane przepisy rozporządzenia i wymienione w nich środki dowodowe, przewidziane dla dowodzenia prawa zarządu, nie mają bowiem zastosowania w innym postępowaniu, aniżeli postępowanie uwłaszczeniowe. Ponadto, w uzasadnieniu w/w uchwały skład poszerzony podkreślił także, iż żadne przepisy szczególne nie przewidywały dla decyzji o opłatach wymogu odwołania się do wcześniejszej decyzji o powierzeniu nieruchomości w zarząd. Z braku tego rodzaju odwołania nie można też wyprowadzać wniosku co do nieistnienia zarządu również w przypadku, gdy prawo to powstało w drodze decyzji. W takich okolicznościach, wobec braku przepisów szczególnych, skład poszerzony przyjął więc, że jedyne wymagania co do treści decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd, to ogólne wymogi dotyczące decyzji, przewidziane w przepisach k.p.a., a z których również nie wynikało i nie wynika, aby taka decyzja, jak o ustaleniu opłaty za zarząd, miała w swojej treści odwoływać się do źródła ustanowienia tego uprawnienia. Skoro zatem odwołanie się do decyzji o ustanowieniu zarządu, czy też w ogóle do źródła tego zarządu, nie było normatywnym elementem obligatoryjnym decyzji o opłatach za zarząd, z braku takiego odwołania w treści wskazanej decyzji nie można wyprowadzać żadnego wniosku co do braku wartości dowodowej takiej decyzji w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia. W związku z powyższym skład orzekający uznał, iż skoro z uzasadnienia uchwały o sygn. akt I OPS 2/23 wynika, że: powołane w jej treści przepisy, ani także inne regulacje, dotyczące procedury uwłaszczeniowej, nie przewidywały i nie przewidują wymogu odwoływania się w treści decyzji, określonej w § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia, do aktu ustanowienia lub nabycia prawa zarządu, jako warunku uznania wartości dowodowej tej decyzji, to decyzja o opłatach może stanowić samoistny dowód istnienia zarządu w postępowaniu uwłaszczeniowym. Rozważań Trybunału Konstytucyjnego, zawartych w wyrokach z dnia 22 listopada 1999 r. (sygn. akt U 6/99) oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r. (sygn. akt U 10/00) nie można bowiem odnosić do prawa zarządu, jako przesłanki uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych z uwagi na zasadnicze różnice pomiędzy użytkowaniem, jako ograniczonym prawem rzeczowym, a prawem zarządu. Jednocześnie jednak decyzja o opłatach musi zawierać rozstrzygnięcie o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu oraz wskazywać (identyfikować) nieruchomość, objętą tym rozstrzygnięciem. Dowód w tej postaci musi bowiem indywidualizować przedmiot zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. ustalenie lub aktualizację opłaty za zarząd skonkretyzowaną nieruchomością. Z tej więc przyczyny zarzut kasacyjny, oparty na § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, należało uznać za uzasadniony. Tym samym zbędne było przedstawianie pełnemu składowi Izby Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia, polegającego na ustaleniu rozumienia "pozostawania nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.)" Poza tym zasadne okazały się również zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe w postaci art. 145 § 1pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie argumentacja towarzysząca tym zarzutom nie była w pełni trafna tym niemniej, w świetle tego co zostało wyżej powiedziane, zgodzić się trzeba ze skarżącą, że – wbrew stanowisku Sądu I instancji - nie zostały w pełni w tym przypadku wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Przy ponownym więc rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki, mając na uwadze powyższą wykładnię prawa materialnego, jednocześnie oceni, czy winna ona mieć w tym przypadku zastosowanie. Sąd zbada przede wszystkim czy materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie pozwalał na zweryfikowanie działek objętych decyzjami o opłatach za zarząd oraz odniesie się do informacji zawartych w treści pisma z dnia 15 grudnia 2016 r. Burmistrza Miasta [...]. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 p.p.s.a – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na art. 203 pkt 1 p.p.s.a.