I OSK 565/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1390/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego postanawia oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 23 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1390/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie ustalenia na rzecz W. B., K. B. i R.B. odszkodowania za nasadzenia, urządzenia i obiekty ogródka działkowego znajdującego się na działkach nr: [...] obr. [...], objętych decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2011 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą "Budowa połączenia Alei [...] z ulicą [...], etap I – budowa drogi dojazdowej do targowiska wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi". W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta R. wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, natomiast skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina Miasto R. (jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego) na decyzję organu odwoławczego - Wojewody [...], w tej samej sprawie. Właściwość Prezydenta Miasta R. w tej sprawie wynika z art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.). W ocenie Sądu, Gmina Miasto R. nie posiada legitymacji do złożenia skargi na ostateczną decyzję Wojewody [...], w sytuacji gdy w pierwszej instancji postępowania administracyjnego decyzję wydał jej organ - Prezydent Miasta R.. Sąd podzielił prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że wyżej opisana konfiguracja procesowa jest niedopuszczalna. Sąd wskazał, że z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wynika, iż w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W związku z powyższym status strony przysługuje tylko organowi, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Organ określony w art. 32 p.p.s.a., to organ, który wydał decyzję objętą skargą do sądu (w niniejszej sprawie jest nim Wojewoda [...]). Natomiast rola organu pierwszoinstancyjnego co do zasady kończy się z chwilą wydania decyzji w indywidualnej sprawie. Art. 104 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że organ administracji państwowej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Sąd podkreślił, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Podsumowując Sąd stwierdził, że skoro skargę w niniejszej sprawie złożyła Gmina Miasto R., zaś postępowanie w pierwszej instancji zakończone zostało decyzją wydaną przez organ tej Gminy tj. Prezydenta Miasta R., to z uwagi na brak legitymacji do zaskarżenia zapadłej w drugiej instancji decyzji Wojewody [...] zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Gmina Miasto R., podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust.1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż niedopuszczalna jest skarga administracyjna jednostki samorządu terytorialnego w sprawie gdzie właściwym do orzekania w I instancji organem administracji jest organ wykonawczy tej jednostki. Pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego przymiotu strony w sprawie, która dotyczy jej interesu prawnego (z jej majątku będzie bowiem wypłacane ewentualne odszkodowanie) tylko dlatego, iż jej organ jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w I instancji pozbawia ją prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji przez co gwarancja samodzielności przewidziana w art. 165 ust. 2 Konstytucji zostaje unicestwiona przez ten organ władzy publicznej, który tej samodzielności powinien strzec; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja w pierwszej instancji wydana została przez Prezydenta Miasta R. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako starosta, zaś skarga została wniesiona przez Gminę Miasto R. jako stronę postępowania o odszkodowanie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Gmina Miasto R. dowodziła istnienia przysługującego jej prawa do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Stanowisko to podtrzymane zostało także w odnajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Gminy Miasto R. podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na - podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. W związku z powyższym podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., art. 28 k.p.a., art. 45 ust. 1 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, a ponadto art. 18 ust. 1h w zw. z art. 12 ust. 4a ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych należało uznać za nieuzasadnione. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.