I OSK 549/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Krzysztof Sobieralski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Dawid Nowotka po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 744/23 w sprawie ze skargi A.A. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 19 czerwca 2023 r. nr GN-III.7581.13.2023.PP w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zwany dalej "Sądem I instancji", wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 744/23, oddalił skargę A.A., zwanej dalej "skarżącą" lub "skarżącą kasacyjnie", na decyzję Wojewody Łódzkiego, zwanego dalej "Wojewodą", z dnia 19 czerwca 2023 r., nr GN-III.7581.13.2023.PP, w przedmiocie odmowy zwrotu udziału w nieruchomości. Od powyższego wyroku A.A. wywiodła skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości podniesiono obie podstawy kasacyjne określone w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest przepisu art. 3 § 1 w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności organów administracji w sytuacji, gdy postępowanie organów administracji dotknięte było wadami w związku z naruszeniem następujących przepisów: a) art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", poprzez zaniechanie prawidłowego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego w całości, a przez to nierzetelne wyjaśnienie stanu faktycznego i dokonanie ustaleń faktycznych w sposób dowolny i sprzeczny z zebranym w sprawie materiałem dowodowym prowadzący do dowolnego wniosku, że nieruchomość objęta przedmiotową sprawą stanowi tzw. "grunty "dowłaszczone", podczas gdy prawidłowym wnioskiem płynącym z zebranego materiału dowodowego jest ustalenie, że wskazana nieruchomość była przeznaczona do wywłaszczenia, co w dalszej kolejności powinno prowadzić do ustalenia przez organy, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a w konsekwencji do zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej; b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a także nierozważenie wszystkich jej okoliczności, a to w szczególności poprzez: • stwierdzenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość, stanowiła nieruchomość "dowłaszczoną", podczas gdy w sprawie nie została prawidłowo, tj. w oparciu o wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach sprawy, zbadana przez organy wielkość działki objętej wywłaszczeniem, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż określenie wielkości nieruchomości pierwotnie przeznaczonej do wywłaszczenia jest kluczowe dla ustalenia charakteru gruntu tj. ewentualnego "dowłaszczenia"; • stwierdzenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość, stanowiła nieruchomość "dowłaszczoną" a tym samym uznanie, że już w chwili jej zbycia była zbędna dla realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości głównej, jak również w ocenie Sądu nie ma istotnego znaczenia ustalenie co planowano zrealizować na nieruchomości, gdy tymczasem prawidłowa i obiektywna ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności dokumentów należących do materiału dowodowego sprawy, tj. pisma Dyrekcji Miejskiego Zarządu Budynków Mieszkalnych z dnia 20 listopada 1961 r., protokołu sporządzonego w 1961 r. pomiędzy Miejskim Zarządem Budynków Mieszkalnych Łódź-Bałuty a Dyrekcją Budowy Osiedli Robotniczych Łódź – Miasto I, opisu inwentaryzacyjnego posesji położonych w Łodzi, pismo z dnia 9 października 1961 r., prowadzi do wniosku, że nieruchomość była również objęta celem wywłaszczenia, przez pryzmat którego można dokonywać oceny jego zbędności, cel ten powinien zostać prawidłowo ustalony przez organy, jak również organy powinny zweryfikować czy cel ten został zrealizowany, a wskazane kwestie Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien zbadać zgodnie z zasadą kontroli legalności działalności organów administracji; • stwierdzenie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na uznanie, iż będąca przedmiotem niniejszej sprawy nieruchomość nie nadawała się do dalszego racjonalnego użytkowania na dotychczasowe cele, podczas gdy nieruchomość była zamieszkana, co stanowi o potencjalnej możliwości jej dalszego wykorzystywania; c) art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i przyjęciu za udowodnione okoliczności, co do których brak było jakichkolwiek dowodów, co w konsekwencji doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, że nieruchomość została "dowłaszczona" na wniosek jej ówczesnego właściciela (M.Z.), podczas gdy w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest wniosku ówczesnego właściciela o dowłaszczenie nieruchomości, a z pewnością za taki wniosek nie mogą być uznane pisma M.Z. z dnia 25 maja 1960 r. oraz z dnia 29 października 1960 r. czy podania [bez daty]; d) art. 7 K.p.a. w związku z art. 14 K.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie w toku postępowania odwoławczego przed Wojewodą Łódzkim zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu od decyzji Starosty Łowickiego, nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, podczas gdy wskazane naruszenie doprowadziło do pogwałcenia zasad prawdy materialnej oraz dwuinstancyjności poprzez niewłaściwe ustalenie "dowłaszczenia" nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, jak również nieustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), zwanej dalej "ustawą wywłaszczeniową z 1958 r.", poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem została "dowłaszczona" zgodnie z wolą właściciela – M.Z., podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by ówczesny właściciel kiedykolwiek kierował takie żądania do ówczesnych władz, jak również brak jest dokumentów wskazujących na nieracjonalność pozostawienia tej działki osobie wywłaszczonej, ze względu na niemożność samodzielnego, dalszego racjonalnego jej wykorzystania, a tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że nieruchomość została "dowłaszczona"; b) art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez niewłaściwe zastosowanie, co skutkowało odmową zwrotu nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem tj. nieruchomości "dowłaszczonej", ponieważ nie zostały spełnione warunki do zwrotu "głównej" części nieruchomości z uwagi na fakt, że cel wywłaszczenia nieruchomości "głównej" w postaci budowy osiedla mieszkaniowego został w pełni zrealizowany podczas, gdy objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość nie stanowi gruntów "dowłaszczonych", a więc podstawy jej zwrotu powinny zostać przez organy zweryfikowane i następnie zbadane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Równocześnie sformułowano wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 23 lutego 2024 r. uczestnik postępowania Miasto Łódź – Prezydent Miasta Łodzi sformułował wniosek o jej oddalenie. Podobny wniosek został sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 3 marca 2024 r., którą złożył uczestnik postępowania J.S. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd I instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie natomiast treść zarzutów postawionych w obu grupach świadczy, że istota sporu sprowadza się do oceny prawidłowości wydania decyzji odmawiającej skarżącej zwrotu udziału w nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 158 m2 w obrębie [...], stanowiącej własność Gminy Miasto Łódź, będącej częścią dawnej nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...] o powierzchni 1644 m2, nabytej na rzecz Skarbu Państwa na mocy umowy sprzedaży z dnia 4 listopada 1961 r., której właścicielem w dacie wywłaszczenia (sprzedaży) był dziadek skarżącej kasacyjnie – M.Z. Organy administracji obu instancji oraz Sąd I instancji stoją na stanowisku, że nieruchomość obecnie oznaczona jako działka nr [...] o powierzchni 158 m2, "dowłaszczona" w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. jako pozostała w wyniku wywłaszczenia część nieruchomości nienadająca się do racjonalnego wykorzystania, nie podlega zwrotowi, chociaż nie została wykorzystana na cel określony w umowie. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje natomiast fakt jakoby jej dziadek występował o "dowłaszczenie" tej części nieruchomości, wskazując, że umową z dnia 4 listopada 1961 r. objęta była całość nieruchomości, której część nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc podlega zwrotowi. Z tego względu zarzuty te zostaną rozpoznane łącznie. W sprawie bezsporne jest, że decyzją Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 7 grudnia 1957 r., znak: SA.III-1/61/57, wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie nieruchomości o powierzchni 1401 m2, dla której prowadzony był Zbiór dokumentów [...], położonej w Łodzi przy ul. [...] stanowiącej własność M.Z. Wywłaszczenie miało polegać na odjęciu właścicielom prawa własności nieruchomości z dniem złożenia wniosku wywłaszczeniowego - to jest z dniem 4 grudnia 1957 r. (zaświadczenie z dnia 3 lipca 1961 r.). Wskazana decyzja została uchylona z uwagi na zawarcie w dniu 4 listopada 1961 r. umowy sprzedaży opisanej nieruchomości. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy jedna z części nieruchomości M.Z. o pow. 172 m2 została przeznaczona na cele wywłaszczenia w 1956 r. Tak wynika z: 1) wniosku z dnia 26 czerwca 1958 r. o wydanie zezwolenia na objęcie części nieruchomości o pow. 172 m2 (k. 57 dokumentacji); we wniosku wskazano ponadto, że cała nieruchomość ma 1401 m2 i jest przeznaczona pod budynek nr [...]; 2) zezwolenia nr S.A. II1-1/61/57 z dnia 27 czerwca 1958 r. wydanego dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Łódź Miasto na objęcie nieruchomości przy ul. [...] w części o pow. 172 m2 - (k. 56 dokumentacji prawnej); 3) protokołu objęcia z dnia 9 lipca 1958 r. (k. 53 dokumentacji prawnej); 4) protokołu ustaleń niezbędnych do ustalenia odszkodowania z dnia 8 lipca 1958 r., w którym również określono powierzchnię nieruchomości podlegającej przejęciu na poziomie 172 m2 (k. 54 dokumentacji prawnej); 5) mapy (k. 55 dokumentacji prawnej). Między innymi na tej części nieruchomości pobudowany został budynek mieszkalny nr [...] (pismo D.B.O.R. z dnia 26 czerwca 1957 r., załącznik graficzny do wniosku D.B.O.R. z dnia 26 czerwca 1957 r.). Kolejna część nieruchomości M.Z. o powierzchni 1028 m2 przejęta została na cele wywłaszczenia w 1959 r., co wynika z: 1) zezwolenia nr S.A. II1-1/61/57 z dnia 9 kwietnia 1959 r. wydanego dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych Łódź-Miasto na objęcie części nieruchomości przy ul. [...] o pow. 1028 m2 (k. 44 i 52 dokumentacji prawnej); 2) protokołu objęcia z dnia 10 kwietnia 1959 r. oraz pisma D.B.O.R. z dnia 20 października 1960 r. (k. 51 dokumentacji prawnej). Między innymi na tej części nieruchomości pobudowany został budynek mieszkalny nr [...] (załącznik graficzny do wniosku D.B.O.R. z dnia 26 czerwca 1957 r.). Na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego dnia 4 listopada 1961 r., Rep. A. Nr [...], Skarb Państwa - Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych Łódź-Miasto, na podstawie art. 6 ustawy z 1958 r. stosownie do okazanej w odpisie uchwały Prezydium Rady Narodowej m. Łodzi z dnia 7 lutego 1961 r., nr 5/48/61, nabył nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...] pod nr [...] o pow. 1644 m2 (ZD Nr [...]) dobrowolnie za porozumieniem od M.Z. za kwotę 199.922,77 zł. Materialnoprawne granice rozpoznawanej sprawy wyznaczają przepisy art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 ab initio u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast stosownie do treści art. 216 ust. 1 ab initio u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przy czym w myśl art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Z kolei art. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. określał zakres przedmiotowy wywłaszczenia nieruchomości. Przepis ten stanowił, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część (ust. 1). Jeżeli wywłaszczeniu podlega część gruntu w mieście, a pozostała część wynosi mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt (ust. 2). Wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe (ust. 3). Treść art. 5 ust. 1-3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. musi zostać uwzględniona w procesie oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości z uwagi na to, że stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu lub umowie nabycia nieruchomości, która była wydana bądź zawarta w trybie przewidzianym w art. 6 tej ustawy. Tego rodzaju ocena musi być dokonywana każdorazowo przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu lub odmowy zwrotu takiej nieruchomości na podstawie art. art. 136 ust. 3 u.g.n. w związku z art. 216 ust. 1 ab initio u.g.n., bowiem oznacza rozpoznanie tej sprawy w jej pełnych granicach materialnoprawnych. W rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa nabył od poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie na podstawie umowy sprzedaży z dnia 4 listopada 1961 r. nieruchomość położoną w Łodzi przy ul. [...] o powierzchni 1644 m2. Z dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy wynika, że w celu nabycia terenu pod realizację osiedla mieszkaniowego [...] w Łodzi pierwotnie planowano wywłaszczenie terenu o powierzchni 1401 m2 położonego w granicach dawnej działki nr [...] (posesja w Łodzi przy ul. [...] róg ul. [...]. W odniesieniu do takiej powierzchni nieruchomości w dniu 7 grudnia 1957 r. zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Pozostałą część nieruchomości (243 m2) zdecydowano się zakupić od M.Z. po wybudowaniu bloku nr [...] ze względu na jego bardzo bliską odległość od budynku znajdującego się na tej nieruchomości. Niemniej sam M.Z. w pismach z dnia 25 maja 1960 r. oraz z dnia 29 października 1960 r. domagał się wypłacenia kwoty 202.457,50 zł (równowartości za całą nieruchomość) oraz przekwaterowania z rodziną do odpowiedniego lokalu mieszkalnego w bloku, gdyż "został pozbawiony większej części swojej własności i żyje w ciągłej niepewności". Prawidłowo przyjął zatem Sąd I instancji, że wskazane twierdzenia M.Z. pozwalają uznać, iż w zaistniałej sytuacji był on zainteresowany przejęciem przez Skarb Państwa całej nieruchomości o powierzchni 1644 m2. Prawidłowo zatem przyjęto, że nieruchomość w części przekraczającej powierzchnię 1401 m2 została dowłaszczona zgodnie z wolą właściciela w oparciu o art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. niezależnie od tego co planowano zrealizować na tej części nieruchomości. Część zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej odnosi się do prawidłowości procedury wywłaszczenia nieruchomości (zawarcia umowy). Kwestia ta nie pozostaje jednak w granicach materialnoprawnych rozpoznawanej sprawy administracyjnej, stanowiąc ewentualnie przedmiot odrębnej sprawy administracyjnej lub nawet cywilnej. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest bowiem jedynie kwestia prawidłowości odmowy zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze umowy zawartej na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., a więc prawidłowość oceny, że nieruchomość nabyta, a w tym przypadku część nieruchomości dowłaszczona w trybie art. 5 tej ustawy, stała się zbędna na cel określony w tym porozumieniu. Dowłaszczenie, o którym mowa w art. 5 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie jest dokonywane w celu realizacji celu wywłaszczenia, lecz w interesie dotychczasowego właściciela. Nieruchomość (lub jej część) dowłaszczona od samego początku była zbędna na cel wywłaszczenia. Jeżeli jednak została wywłaszczona na żądanie jej właściciela lub z urzędu, wówczas podlega zwrotowi tylko wtedy, gdy zaistnieją podstawy do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (zasadniczej). W przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na podstawie art. 5 ust. 2 lub ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o których mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., bowiem nieruchomość ta od początku jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego uzasadnione jest stanowisko, że wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu nieruchomości nabytej zarówno w trybie art. 5 ust. 2, jak i w trybie art. 5 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zbędności nieruchomości zasadniczej, czyli tej wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej bądź akcie notarialnym (podobnie zob. np.: wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., sygn. akt I OSK 235/22). Z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Skoro bowiem cel określony w umowie przeniesienia nieruchomości zawartej w oparciu o art. 6 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. został zrealizowany na powierzchni 1401 m2 z ogólnej powierzchni 1644 m2 nieruchomości objętej porozumieniem a obszar nieruchomości o powierzchni 243 m2 został dowłaszczony w trybie art. 5 tej ustawy, to ten obszar nieruchomości nie podlega zwrotowi ani w całości, ani w części. Niezależnie od powyższego umknęło uwadze zarówno organów administracji obu instancji, jak i Sądowi I instancji, że w art. 5 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. obok dowłaszczenia na żądanie właściciela (art. 5 ust. 3) przewidziane było również dowłaszczenie z urzędu (art. 5 ust. 2). W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy dowłaszczenie mogło nastąpić również z urzędu. Jeżeli bowiem wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie (propozycja zawarcia umowy) cały grunt. W momencie zawierania umowy (4 listopada 1961 r.) przyjęta w Łodzi powierzchnia działki normatywnej na budowę domu jednorodzinnego wynosiła od 300 m2 do 600 m2, a na obrzeżach miasta nawet 1000 m2. Normatyw ten określono na podstawie ogólnego planu zagospodarowania Miasta Łodzi oraz ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach miast i osiedli. Dowłaszczona część nieruchomości M.Z. miała powierzchnię 243 m2, a więc była znacznie mniejsza od najmniejszej działki normatywnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie 184 P.p.s.a.