I OSK 548/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku K.D. o wstrzymanie wykonania decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2020 r. sygn.akt I SA/Wa 2728/19 w sprawie ze skargi K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Burmistrza Miasta [...] z [...] sierpnia 2019 r. Nr [...]

Wyrokiem z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2728/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargą kasacyjną K.D. zaskarżył powyższy wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji podnosząc, że brak wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej oznacza możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, co może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego, jak również trudnych do odwrócenia skutków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże po przekazaniu skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody zachodzi, kiedy wykaże się że grożąca szkoda nie będzie mogła być zrekompensowana wskutek zwrotu wyegzekwowanego świadczenia, jak również nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki egzekucji, które - raz zaistniałe - powodują na tyle istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, że powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Wyjaśnić należy, że przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. przewiduje możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na wniosek strony, którą uzależnia od wykazania zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Możliwość udzielenia ochrony tymczasowej została zatem ograniczona do sytuacji wystąpienia jednej z dwóch przesłanek zawartych w omawianym przepisie. Obowiązkiem strony jest wskazanie we wniosku okoliczności na poparcie spełnienia przynajmniej jednej z nich. Innymi słowy uprawnienie to wiąże się z obowiązkiem uzasadnienia wniosku, poprzez poparcie go stosownymi twierdzeniami i dokumentami na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. Argumentacja wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu musi w sposób przekonywujący wskazać na konkretne relacje między brakiem wstrzymania zaskarżonej decyzji, a wystąpieniem zagrożeń z art. 61 § 3 p.p.s.a. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na wnioskodawcy spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w cytowanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, aby w występujących w niej okolicznościach zachodziły jakiekolwiek przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej. Wniosek nie zawiera żadnego uzasadnienia wskazującego na możliwość wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody po stronie skarżącego, jak również trudnych do odwrócenia skutków. Podkreślić też trzeba, że skarżący kasacyjnie wnioskiem o wstrzymanie wykonania objął decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. ustalającą K.D. opłatę adiacencką w wysokości [...] zł, a zatem decyzję, która nie była przedmiotem rozpoznania sprawy przed sądem I instancji. Wniosek w tym przedmiocie był już oceniany przez Sąd I instancji. Postanowieniem z 7 stycznia 2020r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania powyższej decyzji. Sąd I instancji uznał, że wniosek o wstrzymanie dotyczył decyzji nie mieszczącej się granicach sprawy rozpoznawanej przed Sądem I instancji ze skargi K.D. w sprawie o sygn.akt I SA/Wa 2728/19. Naczelny Sąd Administracyjny podziela powyższe stanowisko Sądu I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja ustalającą opłatę adiacencką nie mieści się "w granicach sprawy " rozpoznawanej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej K.D. Pomiędzy decyzją o ustaleniu opłaty adiacenckiej a postanowieniem o odmowie przywrócenia terminu nie ma tożsamości przedmiotowej. Obie sprawy toczą się w oparciu o inne przepisy i inny jest przedmiot postępowania. Wprawdzie stanowisko orzecznictwa co do znaczenia pojęcia "w granicach tej samej sprawy" nie jest jednolite, niemniej jednak Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę prezentuje stanowisko wyrażone m.in. w postanowieniu NSA z 5 czerwca 2019r., sygn. akt II OZ 426/19, z którego wynika, że "w art. 134 § 1 P.p.s.a. ustawodawca posłużył się zwrotem w granicach danej sprawy, a w art. 135 P.p.s.a. nakazał stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż sens znaczeniowy w/w sformułowań miałby różnić się od znaczenia zwrotu zawartego w art. 61 § 3 P.p.s.a. ‘w granicach tej samej sprawy’. Należy zaznaczyć, że zwrot ‘w granicach tej samej sprawy dotyczy sprawy w ujęciu materialnym. Jak wskazuje się w doktrynie, na ‘sprawę administracyjną’ w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Należy zatem odnieść zakres udzielenia ochrony tymczasowej przez sąd do zakresu orzekania przez ten sąd (art. 135 P.p.s.a.)". Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że powyższe rozumienie "sprawy administracyjnej" nie pozwala w sprawie dotyczącej odmowy przywrócenia terminu, wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. ustalającej K.D. opłatę adiacencką. Postanowienie o odmowie przywrócenia terminu nie rozstrzyga bowiem o prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu pierwszej instancji. Między obydwoma wymienionymi sprawami nie zachodzi zatem tożsamość przedmiotowa i właśnie ze względu na odrębność zakresu przedmiotowego nie można uznać, że tworzą one tę samą sprawę w znaczeniu materialnym. Już tylko z tego powodu zasadne było oddalenie wniosku o zastosowanie ochrony tymczasowej w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.