I OSK 547/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Ozorków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Łd 711/23 w sprawie ze skargi Gminy Ozorków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 22 maja 2023 r. nr SKO.4174.8.2023 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 listopada 2023 r. II SA/Łd 711/23, oddalił skargę Gminy Ozorków na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 22 maja 2023 r. nr SKO.4174.8.2023, w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Ozorków. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1. prawa materialnego: a) art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2022 poz. 2409 ze zm.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy poprzez pominięcie, że z informacji rejestru gruntów wynika, że działki o nr [...] w m. [...] i o nr [...] w miejscowości [...] stanowią działki oznaczone symbolem Ls klasa VI; b) art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntu (Dz. U. z 2012 poz. 1246) poprzez jego niezastosowanie i nieuprawnione uznanie przez Sąd meriti, że organy prawidłowo uznały, że wniosek dotyczy gleb klasy I i II podczas gdy uproszczonej informacji z rejestru gruntów wynika, że działki o nr [...] w m. [...] i o nr [...] w miejscowości [...] stanowią działki oznaczone symbolem Ls klasa VI; c) art. 1 w zw. z art. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2023 poz. 977 ze zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię wyrażającą się w niesłusznym przejęciu przez organ II instancji, że planowana zmiana przeznaczenia gruntów będących przedmiotem postępowania nie sprzyjałaby kształtowaniu polityki przestrzennej oraz ustalaniu zasad zagospodarowania terenów z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju jako podstawy tych działań; d) art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 poz. 977 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i pominięcie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy kierunku społeczno- gospodarczego wykorzystania prawa własności wyrażonego w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozorków przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ozorków z dnia 12 listopada 2015 r. – określenia kierunku zagospodarowania przedmiotowego terenu jako terenu mieszkalnictwa jednorodzinnego; 2. prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę dowodów zgromadzonych na kanwie niniejszej sprawy i uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy doszłoby do naruszenia jednolitości kompleksu leśnego związanego z wytworzeniem presji urbanizacyjnej na wysokie klasy bonitacyjne gruntu którego przeznaczenie miałby zostać zmienione podczas gdy z informacji rejestru gruntów wynika, że działki o nr [...] w m. [...] i o nr [...] w miejscowości [...] stanowią działki oznaczone symbolem Ls klasa VI; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak prawno-relewantnej argumentacji Sądu dlaczego: - przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne, których dotyczy wniosek Wójta Gminy Ozorków nie jest zasadne i dlaczego Sąd pomija chęć czynienia inwestycji na gruntach stanowiących grunty leśne o klasie VI tj. na klasie słabej użytkowo, - tenże Sąd pominął kwestie związane z utrzymaniem istniejących powiązań przyrodniczych poprzez minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na działce budowlanej czy nakaz zachowania drzewostanu w sytuacji gdy nie koliduje on z zabudową realizowaną na w/w działkach w przypadku przyszłej zabudowy; - w ocenie Sądu kwestia opracowania projektu planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego w zakresie przedmiotowego obszaru z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie ma istotnego znaczenia dla oceny przeprowadzonej przez organu orzekające w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych podczas gdy studium uwarunkowań musi być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jeden dokument nie może wykluczać drugiego; c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie przy ocenie zgromadzonego materiału dowodowego kierunku społeczno-gospodarczego wykorzystania prawa własności wyrażony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozorków przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ozorków z dnia 12 listopada 2015 r. - określenia kierunku zagospodarowania przedmiotowego terenu jako terenu mieszkalnictwa jednorodzinnego. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Zrzekła się także rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - p.p.s.a. - skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na wstępie zauważyć ogólnie należy, że już sama konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej powodowała brak ich skuteczności. Pierwsze dwa zarzuty (w powyższym ujęciu 1.a-b) odnoszą się do rzekomych wadliwości ustaleń organu, co do klasy bonitacyjnej gruntów objętych wnioskiem o wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne. Skarżąca kasacyjnie Gmina Ozorków uznaje bowiem, że z informacji z rejestru gruntów wynika, że działki o nr [...] w m. oznaczone są symbolem Ls klasa VI, podczas gdy organy obydwu instancji uznały, że wniosek dotyczy gleb klasy I i II. W powyższym kontekście zauważyć należy, że obydwa wskazane wyżej zarzuty dotyczą poprawności ustaleń faktycznych, a "Próba zwalczenia ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego" (wyrok NSA z 7.11.2025 r. III FSK 466/24, LEX nr 3943176). Stanowisko to jest w orzecznictwie ugruntowane. Tymczasem w tej sprawie obydwa wymienione zarzuty, kwestionując ustalenia faktyczne, odwołują się do przepisów prawa materialnego (art. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 26 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne), przy czym ten ostatni zawiera upoważnienia do wydania aktów wykonawczych, a obydwa te przepisy składają się z kilku jednostek redakcyjnych, a skarga kasacyjna nie wskazuje, o które z nich chodzi. "Wobec związania NSA granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. (...) Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu)" (wyrok NSA z 28.10.2025 r. II GSK 1800/23, LEX nr 3945095). To samo dotyczy przywołanego w zarzucie 1.b. rozporządzenia, gdzie w ogóle nie wskazano żadnego z przepisów. Podkreślić też należy, że "Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie podniesiony jedynie w przypadku niekwestionowania stanu faktycznego sprawy. Ten rodzaj naruszenia prawa polega bowiem na nieprawidłowości w podciągnięciu ustalonego w sprawie stanu faktycznego pod hipotetyczny stan faktyczny, do którego ma zastosowanie przepis prawa materialnego. Wnoszący skargę kasacyjną, powołując się na tę postać naruszenia prawa powinien wyjaśnić dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd pierwszej instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Podkreślenia przy tym wymaga, że ocena tego rodzaju zarzutu, może być dokonana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa wyroku, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy, a który nie został w żaden sposób udowodniony" (wyrok NSA z 5.11.2025 r. III OSK 1165/25, LEX nr 3941837). Do kwestionowania ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może też służyć art. 141 § 4 p.p.s.a., co skarżąca kasacyjnie usiłowała uczynić w zarzucie 2.a. (w powyższym ujęciu). "Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być podważany przyjęty przez sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy" (wyrok NSA z 8.08.2025 r. III FSK 269/25, LEX nr 3907552). "Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną" (wyrok NSA z 8.10.2025 r. III FSK 877/24, LEX nr 3944202). Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że z wypisów z rejestru gruntów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że w stosunku do działki nr [...] nie podano żadnej klasy gruntów (poza oznaczeniem Ls), a w stosunku do działki nr [...] oznaczenie LsVI odnosi się tylko do 18 m2, a do pozostałej powierzchni 10.8977 ha widnieje tylko oznaczenie Ls. Sama strona we wniosku podała natomiast, że grunty, na których zlokalizowany jest drzewostan są klasy I i III, i tak też przyjął organ odwoławczy oraz Sąd I instancji, a nie jak podaje skarga kasacyjna klasy I i II. Przyjąć więc należy, że ustaleń, co do klas gruntów, skutecznie nie zakwestionowano. Jeśli zaś chodzi o zarzut 1.c. (naruszenia art. 1 w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to według skargi kasacyjnej naruszenie tych przepisów miałoby nastąpić przez ich "nieprawidłową wykładnię". "Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia" (wyrok NSA z 2.12.2025 r. III OSK 2810/24, LEX nr 3952953). Treść zarzutu w tej sprawie w żaden sposób nie wskazuje na błędy w wykładni, bo nie odnosi się do rozumienia przepisów. Autor skargi kasacyjnej wskazuje natomiast na niesłuszne przyjęcie przez organ II instancji, że planowana zmiana przeznaczenia gruntów nie sprzyjałaby kształtowaniu polityki przestrzennej oraz ustalaniu zasad zagospodarowania terenów z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju jako podstawy tych działań, co nie ma nic wspólnego z błędną wykładnią. Poza tym, że sama treść zarzutu nie odpowiada postaci naruszenia wskazanych przepisów, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, poza powtórzeniem treści tego zarzutu, nie ma żadnego stanowiska, czy też argumentacji, która pozwoliłaby na ewentualne rozważenie innej postaci naruszenia, tj. niewłaściwego zastosowania. Jeśli zaś chodzi o zarzut nr 1.d., czyli naruszenia art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to odnoszą się do niego uwagi już poprzednio przytoczone. Przepis ten, w chwili podejmowania decyzji ostatecznej, składał się z sześciu ustępów, a skarga kasacyjna nie wskazuje, o który z nich chodzi. "W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze (...)" (wyrok NSA z 14.03.2013 r. I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Zarzut ten nie mógł być więc skuteczny. Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty odnoszące się do art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzuty 2.b-c) zauważyć należy, co wyjaśniono już wyżej, że nie można na podstawie tego przepisu podważać oceny prawnej i ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. możemy mieć do czynienia w sytuacji, w której uzasadnienie wyroku Sądu I instancji sporządzone zostało w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zatem uzasadniać nieuwzględnieniem wszystkich zarzutów skargi, czy nieodniesieniem się przez Sąd do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku. Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 19.11.2025 r. I OSK 2196/24, LEX nr 3981527). W okolicznościach tej sprawy godzi się zauważyć, że do kwestii poruszonych w zarzutach 2.b-c, czyli do przewidywanej w ewentualnej zmianie planu powierzchni biologicznie czynnych i utrzymania w związku z tym powiązań przyrodniczych, a także do znaczenia treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ozorków przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Ozorków z 12 listopada 2015 r. odniósł się Sąd I instancji w pkt 4.9-10 uzasadnienia (str. 18-19), a czy uczynił to zgodnie z prawem – tego nie można zweryfikować w oparciu o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwrócić przy tym należy uwagę, że zarzut naruszenia art. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazał się nieskuteczny (z powodów wyżej przytoczonych), a treść Studium dla tego obszaru w ogóle nie została w zarzutach skargi kasacyjnej wykazana ani podważona, nie mówiąc o wykazaniu znaczenia treści Studium dla rozstrzygnięcia, czego wymaga dla skuteczności zarzut oparty na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.