I OSK 546/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 700/23 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 30 maja 2023 r. , znak: SKO.41/3214/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 16 listopada 2023 r. o sygn. akt II SA/Lu 700/23 oddalił skargę P.O. (dalej: "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 30 maja 2023 r., znak: SKO.41/3214/OS/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P.O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust 1. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 390 ze zm. – dalej: "u.ś.r."). poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie błędnego założenia na tej podstawie, że P.O. jest w stanie pogodzić obowiązki zawodowe ze sprawowaniem całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką bez uszczerbku dla jakości sprawowanej opieki i życia swojej matki, w sytuacji gdy K.O. nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji przez co we wszystkich kwestiach związanych z tzw. codziennym funkcjonowaniem jest zdana na pomoc osób trzecich. Skarżący wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie, 2. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, 3. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] r., na okoliczność potwierdzenia faktu niezdolności do samodzielnej egzystencji K.O. od dnia 20 marca 2023 r. Jednocześnie oświadczył, że nie było możliwości wcześniejszego dołączenia w/w dokumentu ponieważ nie był on w posiadaniu pełnomocnika oraz wskazał, że przeprowadzenia dowodu z dokumentu w żaden sposób nie spowoduje przewlekłości postępowania, 4. o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na rzecz P.O. Skarżący oświadczył nadto, iż zrzeka się uprawnienia rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu podniesiono, iż wobec K.O., w dniu [...] roku zostało wydane orzeczenie przez lekarza orzecznika ZUS, który to po analizie dokumentacji medycznej oraz przeprowadzeniu badania stwierdził, że stopień upośledzenia sprawności organizmu u badanej jest tak zaawansowany, iż powoduje niezdolność do samodzielnej egzystencji na stałe, zaś jako datę powstania niezdolności do samodzielnej egzystencji określił datę 20 marca 2023 roku. Skarżący zauważył, że według art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych naruszenie sprawności organizmu w stopniu powodującym konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych oznacza osobę niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wobec powyższego bezsprzecznie należy przyjąć, iż niezdolność do samodzielnej egzystencji oznacza, że chory jest całkowicie zależny od swoich opiekunów, a bez ich pomocy nie byłby w stanie przetrwać. Zauważono, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż opieka oznaczająca pielęgnację, czyli zapewnienie możliwości poruszania się, odżywiania, zaspokajania potrzeb fizjologicznych, utrzymywania higieny osobistej itp. oraz pomoc w załatwianiu elementarnych spraw życia codziennego, takich jak robienie zakupów, uiszczanie opłat, składanie wizyt u lekarza, łącznie wyczerpują treść pojęcia prawnego niezdolność do samodzielnej egzystencji W orzecznictwie wskazuje się, że do czynności zabezpieczających samodzielną egzystencję człowieka nie należą wyłącznie tzw. czynności samoobsługi, jak mycie się, ubieranie, samodzielne jedzenie posiłków, ale również nabywanie żywności, przyniesienie jej do domu, ogrzewanie mieszkania, przynoszenie w tym celu wiader z węglem, podstawowe prace porządkowe, niewymagające wysiłku fizycznego i prac na wysokości Niezdolność do samodzielnej egzystencji występuje nawet wtedy, gdy osoba całkowicie niezdolna do pracy może wypełniać niektóre z elementarnych czynności życiowych we własnym zakresie, np. zje posiłek przygotowany przez inną osobę, o ile w pozostałym zakresie jest pozbawiona praktycznej możliwości egzystowania w humanitarnych warunkach, bez koniecznej stałej lub długotrwałej pomocy ze strony osoby drugiej. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego błędnego ustalenia, iż P.O. jest w stanie pogodzić obowiązki zawodowe z należytym sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką K.O. podniesiono, że Skarżący spełnia wszelkie przesłanki wnikające z treści art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W niniejszej sprawie oczywistym jest, że osiemdziesięcioletnia, niepełnosprawna K.O., zarówno z racji wieku, licznych chorób jak również z uwagi na znaczną niepełnosprawność wymaga stałej i długotrwałej opieki. Podkreślono, że K.O. jest osobą trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Z uwagi na powyższe jak również wiek oraz niepełnosprawność z trudem porusza się za pomocą kul, pomocy wymaga także przy czynnościach związanych z higieną osobistą co w sposób oczywisty oznacza, że nie jest w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb, których realizacją zajmuje się każdego dnia Skarżący. Czynności związane z zaspokajaniem podstawowych potrzeb K.O., mają związek z tzw. codziennym życiem dlatego z uwagi chociażby na to, P.O. nie jest w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na brak możliwości zostawienia K.O. samej na dłużej niż kilka godzin. Zdaniem autora skargi kasacyjnej nie wytrzymują przy tym krytyki twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., że P.O. miałby podjąć czynności z zabezpieczeniem sytuacji socjalno-bytowej swojej matki po godzinach swojej pracy. Bez odpowiedzi pozostają pytania jak w takiej sytuacji Skarżący miały przygotować ciepły posiłek na czas, zaprowadzić do łazienki, czy też zareagować w razie potrzeby skierowania bezpośredniej pomocy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonując powyższej konstatacji w rzeczywistości skazuje niepełnosprawną kobietę w podeszłym wieku na niebezpieczeństwo utraty zdrowia, a nawet życia bo jak miałaby uzyskać jakąkolwiek pomoc w momencie gdyby syn był w pracy. Nie wiadomo jak starsza kobieta miałaby swoje potrzeby związane z toaletą realizować w trakcie braku syna w domu. Bez obecności syna nie byłaby w stanie realizować swoich podstawowych potrzeb życiowych. Skarżący jako bezdzietny kawaler jest w stanie w całości poświęcić się opiece nad swoją matką. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, z tego względu w uzasadnieniu pominięto opis przebiegu postępowania i wydanych w sprawie rozstrzygnięć, elementy te zawiera uzasadnienie Sądu I instancji. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano tylko jeden zarzut oparty na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.). Błędnej wykładni tego przepisu autor skargi kasacyjnej dopatruje się w uznaniu przez Sąd I instancji, że jest w stanie pogodzić obowiązki zawodowe ze sprawowaniem całodobowej opieki nad niepełnosprawną matką bez uszczerbku dla jakości sprawowanej opieki i życia swojej matki, w sytuacji gdy K.O. nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji całkowicie zależna od osób trzecich. Zarzut odwołuje się do kwestii błędnego rozumienia normy prawnej wywodzonej z art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającego się na przyjęciu, iż sam fakt legitymowania się przez matkę Skarżącego orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji, która wymaga stałej pomocy osób trzecich, nie uprawnia Skarżącego, sprawującego opiekę nad matką, do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Ponadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, iż Skarżący w ramach tego samego zarzutu naruszenia prawa materialnego kwestionuje także ocenę ustalonych okoliczności stanu faktycznego. Autor skargi kasacyjnej zwalcza stanowisko Sądu I instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez Skarżącego a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Kwestią wątpliwą w uznaniu Skarżącego kasacyjnie pozostaje fakt zaakceptowania przez Sąd I instancji dokonanej przez organy administracyjne oceny ustalonych, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, okoliczności sprawy, iż zakres sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką nie uniemożliwia mu podjecie zatrudnienia. Zdaniem Skarżącego błędnie oceniono, że ilość jak i charakter czynności opiekuńczych jakie Skarżący wykonuje przy swojej matce nie uniemożliwia mu równoczesne wykonywania pracy zarobkowej. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie dotyczy tym samym błędnego zastosowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. W rzeczywistości argumentacja odnosi się bowiem do oceny okoliczności sprawy i elementów stanu faktycznego. Odnosząc się do tej argumentacji Skarżącego (dotyczącej dokonania błędnej oceny stanu faktycznego sprawy) zauważyć należy, iż ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 717/12, wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I GSK 934/12, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych lub ich oceny. Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń, czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z 4 lipca 2013 r. sygn. akt I FSK 1092/12, wyrok NSA z 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II FSK 1506/09, wyroki NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1972/11, z 3 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 2071/09). Skoro w ramach podniesionych zarzutów nie sformułowano zarzutów dotyczących naruszenia konkretnych przepisów prawa procesowego, niemożliwym staje się podważenie dokonanych przez organy administracji i zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych oraz ich oceny. Przechodząc do argumentacji odnoszącej się do błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście zasadności badania przez organy administracji publicznej zakresu sprawowanej opieki nad osobą z niepełnosprawnością legitymującą się orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji zauważyć należy, iż art. 17 ust. 1 u.ś.r. ( w brzmieniu aktualnym do 31 grudnia 2023 r.) należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w tym przepisie jest warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ale jej spełnienie nie może być sprowadzane wyłącznie do współwystępowania rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem opieki nad niepełnosprawną osobą, w stosunku do której na wnioskodawcy ciążą obowiązki alimentacyjne. Zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną musi istnieć taki związek, w którym to konieczność sprawowania opieki jest przyczyną, a zarazem przeszkodą w podejmowaniu pracy zarobkowej. Dopiero istnienie takiego związku powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne staje się surogatem wynagrodzenia za pracę, której opiekun nie może podjąć bądź kontynuować. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r., określający warunki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, formułuje zatem wobec organu administracji przy rozpoznaniu wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, obowiązek ustalenia, w ramach wykazania związku między niepodejmowaniem pracy (rezygnacją z zatrudnienia) a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, rozmiaru faktycznie sprawowanej opieki w kontekście braku możliwości podjęcia pracy. Samo wydanie orzeczenia o niepełnosprawności w stopniu znacznym nie jest bowiem jednoznaczne z faktycznym sprawowaniem nad osobą, której orzeczenie dotyczy, opieki w takim wymiarze, że opiekun zmuszony jest każdorazowo do rezygnacji z pracy lub jej niepodejmowania. O ile bowiem konieczność stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną wynika z orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle - zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. - dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędny jest bezpośredni i ścisły związek pomiędzy rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaniem opieki. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana zakresem sprawowanej opieki. Bez wątpienia kwalifikacja niepełnosprawności i konieczność objęcia opieką osoby niepełnosprawnej pozostaje poza kompetencjami organu oraz sądu administracyjnego, to jednak organ pomocowy ma prawo i zobowiązany jest badać zakres świadczonej opieki i ocenić, czy zakres ten jest nie do pogodzenia z zatrudnieniem. Świadczenie pielęgnacyjne jest bowiem zarezerwowane wyłącznie dla takich przypadków, gdzie zakres sprawowanej opieki uniemożliwia zatrudnienie lub wykonywanie innej pracy zarobkowej. Innymi słowy, legitymowanie się przez osobę wymagającą opieki określonym w stosownych przepisach orzeczeniem o niepełnosprawności nie może wykluczać możliwości wywodzenia braku związku przyczynowego ze stopnia faktycznie sprawowanej opieki nad taką osobą (zob. wyroki NSA z 10 kwietnia 2024 r. sygn. akt I OSK 566/23 oraz z dnia 4 grudnia 2024 r. o sygn. akt I OSK 2961/23). W tym zakresie, tj. konieczności ustalenia i oceny zakresu sprawowanej opieki, należało uznać za prawidłową wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji. Sama okoliczność legitymowania się przez K.O. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności czy orzeczeniem o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji oraz sprawowanie opieki nad nią przez P.O., który nie podejmuje pracy, nie stanowiło wystarczającej przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Konieczne było ustalenie czy rodzaj bądź/i ilość czynności z zakresu faktycznie sprawowanej opieki nad niepełnosprawną matką w stopniu znacznym, wykonywanych przez Skarżącego uniemożliwiało mu podjęcie i wykonywanie pracy zarobkowej. Jak wskazano wyżej w ramach podniesionych zarzutów skargi kasacyjnej Skarżący nie zakwestionował skutecznie, poprzez brak wskazania stosownych przepisów prawa procesowego, dokonanych przez organy i zaaprobowanych przez Sąd I instancji ustaleń dotyczących stanu faktycznego i ocen w tym zakresie tj. w zakresie sprawowanej przez Skarżącego opieki nad matką i możliwości pogodzenia tej opieki z zatrudnieniem. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w granicach wyznaczonych zarzutami skargi kasacyjnej uznał ją za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.