I OSK 544/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. M. i M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 367/23 w sprawie ze skargi L. M. i M. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 15 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Lu 367/23 oddalił skargę L. M. i M. M. na postanowienie Wojewody Lubelskiego z dnia 15 lutego 2023 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 58 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że pełnomocnik dopełnił jedynie trzech z czterech przesłanek ustawowych do przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, albowiem nie wykazał, aby została spełniona przesłanka dotycząca uprawdopodobnienia braku swojej winy do dochowania terminu, gdyż w ocenie organu fakt urodzenia dziecka w dniu 26 sierpnia 2022 r. i pozostawania w połogu czy też na urlopie macierzyńskim nie stanowi przesłanki do oceniania o braku winy wnoszącego o przywrócenie terminu. Wskazując na powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto, skarżący kasacyjnie oświadczyli, że zrzekają się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 P.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Ponadto, skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek zaskarżenia, powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd. Skarga kasacyjna, jako sformalizowany środek prawny, obwarowana została przymusem sporządzenia jej przez profesjonalne podmioty (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.), co ma zapewnić skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem oceniać, czy Sąd I instancji nie naruszył również innych przepisów, niedostrzeżonych lub pominiętych przy formułowaniu zarzutów skargi kasacyjnej. Pominięcie zatem określonych zagadnień w skardze kasacyjnej, czy odniesienie się do nich w sposób wybiórczy lub ogólnikowy, skutkuje brakiem możliwości zakwestionowania przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska wyrażonego w ich zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny lub działające w sprawie organy (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2023 r. sygn. akt II GSK 813/23 oraz z dnia 6 października 2023 r. sygn. akt I OSK 2080/23, a także wyroki z dnia 20 marca 2024 r. sygn. akt I OSK 2530/20 oraz z dnia 6 czerwca 2025 r. sygn. akt I OSK 655/25). Poczynienie powyższych uwag stało się konieczne ze względu na sposób w jaki została zredagowana skarga kasacyjna, którą oparto wyłącznie na zarzucie naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. bez powiązania z przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tymczasem dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 P.p.s.a. konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Sąd administracyjny nie orzeka bowiem na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To w oparciu o przepisy tej ustawy sąd administracyjny ocenia legalność postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie K.p.a. Stąd prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami K.p.a., jak również innymi przepisami dotyczącymi postępowania jeżeli takie przepisy w danej sprawie miały zastosowanie. Niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej przez jej autorkę nie dyskwalifikuje jednak zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej samodzielnie zidentyfikował zarzut naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 wraz z uzasadnieniem, opubl. ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1). Według skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie dostrzegł naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. oddalając skargę, pomimo że do uchybienia terminu do wniesienia odwołania doszło z uwagi na przebywanie przez pełnomocnika na zwolnieniu lekarskim, wyjątkowo ciężki okres połogu oraz brak możliwości wyręczenia się inną osobą, w sytuacji gdy pełnomocnik prowadziła kancelarię w formie działalności indywidualnej. Przyjmując, że intencją autorki skargi kasacyjnej było powiązanie zarzutu naruszenia art. 58 § 1 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., brak było podstaw do jego uwzględnienia. Przed odniesieniem się do ww. zarzutu należy bowiem zwrócić uwagę na następujące okoliczności. Mianowicie decyzjami z dnia 6 kwietnia 2020 r. Starosta Lubelski orzekł o: 1) ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości P., gmina [...], w związku z budową dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV relacji Chełm - Lublin Systemowa oraz 2) zezwoleniu spółce P. S.A. z siedzibą w K. na niezwłocznie zajęcie ww. nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Decyzje te zostały doręczone do wiadomości L. M. i M. M. Następnie z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powołaną decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wystąpiła w imieniu L. M. – adwokat M. M. Do wniosku zostało dołączone pełnomocnictwo z dnia 5 sierpnia 2020 r., zawierające upoważnienie do prowadzenia sprawy dotyczącej "inwestycji pn. Budowa linii elektroenergetycznej 2x400kV Chełm – Lublin Systemowa w post. administracyjnym (...)". Postanowieniem z dnia 6 października 2020 r. Starosta Lubelski wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia 6 kwietnia 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. odmówiono uchylenia wskazanej ostatecznej decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 6 kwietnia 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Ww. postanowienie z dnia 6 października 2020 r. oraz decyzja z dnia 28 grudnia 2020 r. zostały doręczone ustanowionemu w postępowaniu wznowieniowym pełnomocnikowi L. M. Ponadto, w dniu 12 listopada 2021 r. P. S.A. w K. wystąpiły do Starosty Lubelskiego z wnioskiem o ustalenie odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku, decyzją z dnia 7 września 2022 r. organ I instancji ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 7.468 zł za szkody poniesione wskutek wykonania decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 6 kwietnia 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], położonej w miejscowości P., gmina [...], w związku z budową dwutorowej linii elektroenergetycznej 400kV relacji Chełm – Lublin Systemowa, obejmujące koszty uprzątnięcia terenu w wysokości 913 zł oraz spadek wartości nieruchomości w wysokości 6.555 zł. Decyzja ta została przesłana L. M. i M. M. i odebrana przez stronę w dniu 13 września 2022 r. Następnie, pismem z dnia 17 października 2022 r. adwokat M. M. złożyła w imieniu skarżących wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 7 września 2022 r. Wobec tego, że do wniosku o przywrócenie terminu nie zostały dołączone stosowne pełnomocnictwa, pismem z dnia 7 grudnia 2022 r. Wojewoda Lubelski wezwał pełnomocnika do uzupełnienia wniosku o pełnomocnictwo dotyczące podejmowania czynności w związku z postępowaniem odszkodowawczym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, adwokat nadesłała w dniu 4 stycznia 2023 r. pełnomocnictwa udzielone przez L. M. i M. M. "do prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za szkody poniesione w związku z wykonaniem decyzji Starosty Lubelskiego z dnia 6 kwietnia 2020 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystaniu z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] położonej w miejscowości P., gmina [...] w postępowaniu administracyjnym". Wojewoda Lubelski postanowieniem z dnia 15 lutego 2023 r. odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, wskazując że fakt urodzenia dziecka, pozostawanie w połogu, czy też przebywanie na urlopie macierzyńskim nie stanowi przesłanki braku winy wnoszącej o przywrócenie terminu. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalając skargę. Zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zgodnie z art. 32 K.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie wymaga znanego procedurze sądowej rozróżnienia pełnomocnictw ogólnego od szczególnego, ale jednocześnie nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa. Przyjąć zatem trzeba, że pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części bądź tylko niektórych czynności procesowych. Dla wykazania, że pełnomocnik został dla strony ustanowiony, niezbędne jest okazanie dokumentu stwierdzającego ustanowienie takiego pełnomocnika. Z momentem przedstawienia pełnomocnictwa przez mocodawcę pełnomocnik wykazuje umocowanie do działania w postępowaniu, a organ uzyskuje możliwość zbadania prawidłowości i zakresu pełnomocnictwa. Należy odróżnić stosunek pełnomocnictwa istniejący pomiędzy mocodawcą a pełnomocnikiem od ustanowienia pełnomocnika w postępowaniu. Pełnomocnictwo, aby mogło wywrzeć skutek w postępowaniu musi zostać uzewnętrznione, czyli informacja o jego istnieniu powinna dotrzeć do organu, stosownie do treści art. 33 § 2 K.p.a. Informacja ta zgodnie z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą pisemności (art. 14 K.p.a.) powinna znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W myśl bowiem art. 33 § 3 zd. 1 K.p.a., pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Z przepisów tych wynika, że o fakcie ustanowienia pełnomocnika w danej sprawie należy zawiadomić organ, np. przez złożenie dokumentu pełnomocnictwa do akt. Przez akta, o których mowa w art. 33 § 3 K.p.a. trzeba rozumieć akta konkretnego postępowania administracyjnego. Odnośnie momentu, kiedy pełnomocnik ma to uczynić, brak jest wskazań w Kodeksie postępowania administracyjnego. W Kodeksie postępowania cywilnego przepis art. 89 § 1 wyraźnie zastrzega, że chodzi tu o pierwszą czynność procesową i zasadę tę należy przenieść na grunt postępowania administracyjnego (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Tom I, Komentarz do art. 1-103, Lex 2007, Wyd. II). Organ powinien więc dysponować dokumentem, by móc ocenić czy pełnomocnik rzeczywiście został w postępowaniu ustanowiony. Obowiązki organu aktualizują się dopiero z chwilą skutecznego ustanowienia pełnomocnika w danym postępowaniu, niezależnie od tego czy i w jakim zakresie oraz od kiedy łączy stronę pełnomocnictwo poza postępowaniem. Reasumując, strona od momentu wszczęcia postępowania może ustanowić w nim pełnomocnika. O ile strona ustanowiła pełnomocnika do wszystkich spraw, w tym także spraw, które w przyszłości mogą być przedmiotem postępowań (w ramach pełnomocnictwa ogólnego), to pełnomocnik zobligowany jest złożyć uwierzytelniony odpis tego pełnomocnictwa do akt każdej z prowadzonych spraw (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2007 r. sygn. akt II FSK 1217/06 oraz z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 690/12). Z powyższego jednoznacznie wynika, że to wola strony decyduje o tym czy w konkretnym postępowaniu administracyjnym będzie reprezentowana przez pełnomocnika, a wola ta winna być wyraźnie zakomunikowana poprzez dołączenie do akt sprawy udzielonego pełnomocnictwa. Organ nie jest uprawniony ani zobowiązany do zastępowanie strony w tym zakresie, nawet w sytuacji posiadania wiedzy o ustanowieniu przez stronę pełnomocnika do wszystkich spraw w innym wcześniej toczącym się postępowaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2019 r. sygn. akt I GSK 219/19). W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, jak wskazano we wcześniejszych rozważaniach, że pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą L. M. adwokat M. M. z dnia 5 sierpnia 2020 r. zostało przedłożone do akt sprawy, która zakończyła się decyzją z dnia 28 grudnia 2020 r. Dlatego okoliczność udzielenia w dniu 5 sierpnia 2020 r. pełnomocnictwa i złożenie go do organu I instancji przy piśmie z dnia 17 września 2020 r. w postępowaniu wznowieniowym, jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu szkód powstałych w związku z wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości nie było wystarczające do uznania, że w tym postępowaniu administracyjnym strony były reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika. Obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi istniał od momentu doręczenia organowi dokumentu pełnomocnictwa, co nastąpiło dopiero w związku ze złożeniem w dniu 4 stycznia 2023 r. pełnomocnictw upoważniających adwokat M. M. do prowadzenia sprawy L. M. i M. M. toczącej się z wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 7 września 2022 r. Organ, na podstawie art. 32 K.p.a., nie miał zatem podstaw do zastąpienia pełnomocnika w realizacji obowiązku wynikającego z art. 33 § 3 K.p.a. Zgodnie z art. 58 § 1 K.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia uprawdopodobnienia, ale przyjmuje się, że (...) uprawdopodobnienie ma wynikać z rozumowania przeprowadzonego na podstawie przedstawionych przez zainteresowanego faktów, obserwacji życia społecznego, zasad logiki i doświadczenia życiowego (por. komentarz do art. 58 K.p.a., W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex wydanie internetowe, teza 10 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia ). Oznacza to, że z określonych faktów i okoliczności ma wynikać, że przy braku dowodów przeciwnych zaistnienie określonego zdarzenia powodującego niemożność dochowania terminu do dokonania określonej czynności procesowej jest wysoce prawdopodobne. W niniejszej sprawie podkreślenia wymaga, że pełnomocnik brak możliwości terminowego wniesienia odwołania od decyzji z dnia 7 września 2022 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody poniesione wskutek wykonania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości uzasadniła okolicznością, że w dniu 26 sierpnia 2022 r., urodziła dziecko, co skutkowało tym, że do dnia 7 października 2022 r. włącznie pozostawała w połogu, sprawując osobistą i wyłączną opiekę nad synem. Tymczasem fakt przebywania na zwolnieniu lekarskim nie mógł stanowić okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu, gdyż nie miał on wpływu na brak możliwości dokonania przez L. M. i M. M. czynności procesowej, jaką było wniesienie odwołania od decyzji, z uwagi na niereprezentowanie przez pełnomocnika ww. stron w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia 7 września 2022 r. Za zajściem takich okoliczności, niezależnych od stron postępowania mogłyby przemawiać określone zdarzenia związane z ewentualnym nieprawidłowym doręczeniem decyzji o ustaleniu odszkodowania czy też odnoszące się do przyczyn stojących na przeszkodzie wniesienia odwołania przez same strony, na które skarżący kasacyjnie nie powoływali się ani przed organem administracji, ani w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie. Tym samym L. M. i M. M. nie uprawdopodobnili braku swojej winy w niedochowaniu terminu, a zatem w sprawie nie zostały spełnione warunki umożliwiające jego przywrócenie. Oddalenie skargi było zatem prawidłowe wobec niewykazania przez skarżących kasacyjnie przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 K.p.a. Zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine P.p.s.a.