I OSK 543/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Przybysz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Lu 1057/23 odrzucającego skargę Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością siedzibą w W. na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2023 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia [...] lipca 2023 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy [...] z [...] września 2023 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z [...] lipca 2023 r. (dalej jako: uchwała). Postanowieniem z 13 grudnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1057/23, odrzucił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka, zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając postanowienie w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: I. naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie skutkujące uznaniem, że podjęta przez Radę Gminy [...] w dniu [...] września 2023 r. uchwała nr [...] nie podlega kognicji sądu administracyjnego; II. naruszenie przepisów postępowania, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że podjęta przez Radę Gminy [...] w dniu [...] września 2023 r. uchwała nr [...] nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz reakcję na wniosek złożony w oparciu o art. 241 k.p.a., uruchamiający jednoinstancyjne postępowanie administracyjne; 2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie uprzednio złożonej skargi. Jednocześnie zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występują. Powyższe oznacza, że wskazane w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd II instancji, który nie bada całokształtu sprawy, a ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przeprowadzona zaś w tych granicach kontrola nie daje podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Istota sprawy koncentruje się na ocenie dopuszczalności skargi na uchwałę rady gminy, dotyczącą rozpatrzenia wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o podjęcie uchwały w przedmiocie pozbawienia działki nr [...], położonej w B. [...], charakteru drogi publicznej i wyrażenia zgody na jej sprzedaż na rzecz spółki w drodze bezprzetargowej. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona uchwała organu gminy została wydana na podstawie przepisów działu VIII ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "k.p.a."), w związku z czym nie mieści się w katalogu aktów i czynności poddanych właściwości rzeczowej sądu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., bez względu na przyjętą przez organ formę rozstrzygnięcia. Uchwała jest bowiem formą właściwą dla działania organu kolegialnego, jakim jest rada gminy. Skarżący kasacyjnie, kontestując powyższe stanowisko, twierdzi, że zaskarżona uchwała stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wskazując na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40; dalej: "u.s.g."), skarżący kasacyjnie kwestionuje tryb rozpoznania jego wniosku w postępowaniu wnioskowym i wywodzi kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania przedmiotowej skargi. Należy zatem wskazać, że w myśl art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zakres ich właściwości rzeczowej został uregulowany w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 i 803), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2022 r. poz. 2651, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Wywiedzioną na gruncie niniejszej sprawy skargę na uchwałę Rady Gminy [...] oparto na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wedle którego zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty i czynności inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., a więc niemające charakteru decyzji lub postanowień. Podkreślenia wymaga, że aby akt lub czynność mogły być uznane za podlegające kognicji sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., muszą być aktami lub czynnościami, które: 1) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2) są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; 3) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli; 4) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (zob. postanowienie NSA z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13). W skardze przywołano ponadto art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zakres kognicji sądów administracyjnych określony w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest szerszy niż w art. 101 u.s.g., bowiem niewątpliwie mieszczą się w nim akty objęte skargą z art. 101 u.s.g. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., który przewiduje objęcie kognicją sądów administracyjnych "aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej" oraz "aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej". Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie wskazanym w art. 101 u.s.g. wyznacza ten przepis, a nie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (T. Woś, "Nowa" regulacja postępowania sądowoadministracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, cz. 1–2, ST 2007/1–2, s. 19). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oba powołane przepisy – zarówno art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jak i art. 101 ust. 1 u.s.g. – nie znajdują jednak zastosowania w niniejszej sprawie, a tym samym sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące ich naruszenia nie zasługują na uwzględnienie. Należy bowiem wyeksplikować, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., a także uchwały i zarządzenia, o których mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] lipca 2023 r. zat. "Wniosek o podjęcie uchwały" skarżąca kasacyjnie zwróciła się do Rady Gminy [...] o podjęcie uchwały dotyczącej pozbawienia działki nr [...], położonej w B. [...], charakteru drogi publicznej i o wyrażenie zgody na jej sprzedaż na rzecz wnioskodawcy w drodze bezprzetargowej na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Pismo zostało zakwalifikowane przez organ jako wniosek złożony w trybie przepisów normujących postępowanie w sprawie wniosków (art. 2 k.p.a., art. 221 § 1 k.p.a., art. 223 § 1 k.p.a. i art. 242 § 1 k.p.a.). Uchwałą z [...] września 2023 r. nr [...] Rady Gminy [...] przedmiotowy wniosek został uznany za niezasadny. Uchwałę podjęto m.in. na podstawie art. 18b ust. 1 u.s.g. (Rada gminy rozpatruje skargi na działania wójta i gminnych jednostek organizacyjnych; wnioski oraz petycje składane przez obywateli; w tym celu powołuje komisję skarg, wniosków i petycji.) oraz art. 223 § 1 k.p.a. (Organy państwowe, organy samorządu terytorialnego i inne organy samorządowe oraz organy organizacji społecznych – rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do zakwestionowania przyjętego przez organ i zaakceptowanego przez Sąd I instancji trybu rozpoznania ww. pisma z [...] lipca 2023 r. w postępowaniu wnioskowym. Należy zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy skarżącej spółki. Brak jest przepisów zarówno proceduralnych, jak i materialnych, które zobowiązywałyby radę gminy do wiążącego dla skarżącej kasacyjnie rozstrzygnięcia wniosku (pozytywnego lub negatywnego) i tworzyłyby określony, materialny stan prawny (przyznawałyby lub odmawiałyby uprawnienia, nakładałyby lub odmawiałyby nałożenia obowiązku). Również autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w jakiej innej formie niż w trybie postępowania wnioskowego rada gminy powinna rozpatrzyć wniosek z [...] lipca 2023 r. Co zaś istotne, tryby zamiany przebiegu dróg publicznych oraz wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości stanowiących własność gminy zostały uregulowane szczegółowo w ustawie o samorządzie gminnym, ustawie o drogach publicznych oraz ustawie o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344; dalej: "u.s.g.") stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, m.in. jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Przepis ten nie odnosi się do obowiązku sprzedaży nieruchomości sąsiedniej i wiążącego się z tym wyrażenia przez radę gminy zgody na jej zbycie, lecz wyłącznie wskazuje tryb, w jakim taka nieruchomość może być sprzedana (tryb bezprzetargowy), co może nastąpić wyłącznie po przeznaczeniu jej do zbycia. Realizując wynikające m. in. z art. 43 i art. 45 ust. 1 u.s.g. uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, gmina może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu. Sąd administracyjny nie może natomiast nakazać, ustalić czy określić uprawnienia skarżącego do nabycia działki, jak domaga się tego skarżąca spółka w skardze na uchwałę. Analogicznie przepisy 7 ust. 2 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 645) nie nakładają na właściwy organ obowiązku podjęcia uchwały o zaliczeniu drogi do odpowiedniej kategorii lub pozbawieniu drogi odpowiedniej kategorii. Nie wynika z nich uprawnienie czy obowiązek strony, wymagający jedynie potwierdzenia stosownym aktem lub inną czynnością organu. Należy zatem stwierdzić, że dopiero z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przebiegu lub zmianie przebiegu drogi publicznej czy też wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości, stronie otwierałaby się droga do zaskarżenia takiej czynności na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego (art. 3 § 2 p.p.s.a.). Tymczasem zaskarżona uchwała została wydana w reakcji na wniosek zgłoszony w trybie postępowania wnioskowego, o którym mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 241 k.p.a. nie definiuje wniosku, wskazując jedynie przykładowo sytuacje, które mogą uzasadniać wystąpienie z wnioskiem. Wniosek może dotyczyć zarówno działania, jak i braku działania (bezczynności), jednak zawsze winien się odnosić do przyszłości i – w przeciwieństwie do skargi – będzie też on zawsze zawierał ocenę dodatnią oczekiwanego zachowania się (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Przedmiotem wniosku jest postulowana działalność organów administracji i ich pracowników, dotycząca szeroko rozumianego pojęcia spraw, obejmującego zarówno sprawy indywidualne załatwiane w formie decyzji administracyjnej, jak i inne sprawy (por. J. Lang [w:] E. Bojanowski, J. Lang, Postępowanie administracyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2002, s. 92–93). W sprawach dotyczących postępowania wnioskowego i skargowego skarga do sądu administracyjnego nie przysługuje, bowiem wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 k.p.a. (por. postanowienia NSA: z 18 lipca 2012 r., I OSK 1589/12; z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09; z 14 października 2010 r., II OSK 2019/10; z 12 marca 2008 r., II OSK 314/08). Postępowanie to ma zatem charakter odrębny od postępowania administracyjnego, a do czynności w nim podejmowanych nie stosuje się przepisów działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, postępowanie skargowo-wnioskowe nie kończy się wydaniem władczego aktu administracyjnego, ale czynnością materialno-techniczną, tzn. zawiadomieniem o załatwieniu skargi (art. 238 § 1 k.p.a.), które także nie jest decyzją administracyjną ani aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. W takim postępowaniu nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym czynności – niezależnie od ich formy – podejmowane przez organy administracji publicznej w trybie ogólnych przepisów działu VIII k.p.a., czy też szczególnych przepisów, mają odrębny charakter i nie podlegają kontroli sądowoadministracyjnej (J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 1012, s. 81, uw. 13; s. 210, uw. 3 pkt 2; por. także postanowienia NSA: z 27 listopada 2015 r., I OSK 3045/15; z 12 marca 2013 r., I OSK 318/13; z 8 stycznia 2015 r., II OSK 1827/14). Uchwała podjęta przez radę gminy (miasta) w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami k.p.a. nie może być w żadnym wypadku kwalifikowana jako akt podlegający zaskarżeniu na podstawie art. 101 u.s.g. (postanowienie NSA z 12 sierpnia 2014 r., I OSK 1870/14). Instytucja skarg i wniosków ma na celu ochronę interesu faktycznego, a nie interesu prawnego, a zatem uchwała załatwiająca skargę lub wniosek nie narusza interesu prawnego, co jest wymagane do wykazania legitymacji skargowej. Skarga lub wniosek uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które nie kończy się decyzją administracyjną władczo kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi lub wniosku. Reasumując, zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 p.p.s.a., w tym w szczególności art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 5 i 6 p.p.s.a. Jak wskazano, przyjęta forma rozstrzygnięcia (uchwała) nie upoważnia automatycznie strony do wystąpienia ze skargą na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W konsekwencji Sąd I instancji nie naruszył art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który obligował go do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej w ustalonym stanie rzeczy. Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.