I OSK 536/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.O. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 863/22 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi M.O. na zaniedbywanie obowiązków służbowych przez Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w K. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

M.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na zaniedbywanie obowiązków służbowych przez Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w K. Opisał w niej "»precyzyjny system« załatwiania skarg urzędników, którzy tworzą jedną wielką »rodzinę«". Skarżący wskazał, że złożył do dyrekcji Zarządu "niezliczoną ilość skarg", w tym dotyczącą użytkowania podworca przy ul. [...] w K., jednak nie uzyskał precyzyjnych odpowiedzi. Postanowieniem z 4 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił powyższą skargę jako niedopuszczalną. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że sprawa ta nie mieści się w kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Składając skargę kasacyjną, skarżący wniósł o jej rozpoznanie na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 10 w zw. z art. 47 § 1 i 4 i art. 65 § 1 ppsa przez niedoręczenie skarżącemu ani jego pełnomocnikowi odpisu odpowiedzi na skargę, w związku z czym skarżący nie mógł odnieść się do twierdzeń organu, a w szczególności do zarzutu braku właściwości sądów administracyjnych, jak również przedstawić dodatkowej argumentacji, czy też dowodów na poparcie skargi, co w konsekwencji skutkowało nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, wywołaną pozbawieniem skarżącego możliwości obrony swoich praw; 2) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 1 ppsa przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji odrzucenie skargi ze względu na błędne przyjęcie, że przedmiotem skargi było wyłącznie "zaniedbywanie obowiązków służbowych przez Dyrektora Zarządu Budynków Komunalnych w K.", a przez to przedmiot skargi nie należy do właściwości sądu administracyjnego i nie może być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, podczas gdy w treści skargi można było dopatrzyć się zarzutów przewlekłości postępowania administracyjnego prowadzonego przed Dyrektorem Zarządu Budynków Komunalnych w K.; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa przez brak wskazania w treści zaskarżonego postanowienia wyczerpujących podstaw prawnych rozstrzygnięcia, jak również niewykazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Dodatkowo reprezentujący skarżącego pełnomocnik procesowy ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o przyznanie mu zwrotu nieopłaconych w całości ani częściowo kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ppsa. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Przechodząc do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 2 pkt 5 ppsa nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych nieważność postępowania ze wskazanej powyżej przyczyny zachodzi wówczas, gdy strona, wskutek naruszenia przepisów przez sąd pierwszej instancji, nie uczestniczy w postępowaniu, nie otrzymuje zawiadomień, zostaje pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie okoliczności takie nie zaistniały. Wprawdzie przyznać należy rację autorowi skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przesłał skarżącemu ani jego pełnomocnikowi odpisu odpowiedzi na skargę, ale brak jest dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie to przyczyniło się do pozbawienia skarżącego możliwości uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym w tym np. przeglądania akt postępowania, z czego zresztą skarżący skorzystał na etapie postępowania międzyinstancyjnego. Doprowadziło to do wypowiedzenia dotychczasowego pełnomocnictwa i zmiany osoby pełnomocnika. Nie sposób zatem uznać, że skarżący czy jego pełnomocnik mieli odebraną możliwość uczestniczenia w postępowaniu sądowym. Odnotować przy tym należy, że ówczesny pełnomocnik skarżącego został ustanowiony w ramach prawa pomocy już w toku postępowania sądowego. Oczekiwać zatem można było od niego, że zapozna się z aktami sprawy w celu m.in. rozważenia czy nie zachodzi konieczność uzupełnienia skargi złożonej osobiście przez skarżącego, czy wniesienia kolejnych pism procesowych zawierających argumenty na poparcie stanowiska skarżącego. Zaniechanie ze strony pełnomocnika nie może zatem być utożsamiane z pozbawieniem skarżącego możliwości obrony jego praw. Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 10 w zw. z art. 47 § 1 i 4 i art. 65 § 1 ppsa należało uznać za niezasadny. Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 1 ppsa, należy wyjaśnić, że sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi lub przedmiotowości postępowania z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy, w tym także na etapie złożenia skargi. Badanie dopuszczalności skargi obejmuje w szczególności zbadanie czy w określonej sprawie dopuszczalna jest drogą sądowoadministracayjna, tj. czy dany akt lub czynność administracji publicznej mieści się w katalogu czynności i aktów podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Katalog ten co do zasady obejmuje sprawy wskazane w art. 3 § 2 ppsa, tj.: decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie (pkt 3), inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7), bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9). Analiza przedmiotu skargi z [...] czerwca 2022 r. wskazuje, że w rzeczywistości dotyczy ona sposobu załatwienia skarg i wniosków skarżącego kierowanych do gminy i dotyczących jej działalności. Należy wskazać, że postępowanie skargowe prowadzone na podstawie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego wprawdzie posiada pewne cechy postępowania administracyjnego uproszczonego, ale działania podejmowane przez organ w ramach tego postępowania nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 ppsa. W postępowaniu tym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach skarżącego, który jest tylko zawiadamiany (informowany) o sposobie załatwienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 lutego 2021 r., sygn. akt I FSK 1261/20). Wyklucza to zatem uznanie tych form postępowania (ich wyników) za formy wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, a bezczynności organu czy przewlekłości prowadzenia postępowania skargowo-wnioskowego nie można uznać, za formę działania administracji podlegającą kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 ppsa. Zastosowanie tej ostatniej podstawy kontroli sądowej działalności administracji możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczy aktów lub czynności administracji publicznej odnoszących się do uprawnień lub obowiązków ich adresatów. Skoro, jak wskazano powyżej, w postępowaniu skargowo-wnioskowym nie zapadają rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach strony, to inicjator takiego postępowania nie ma prawnej możliwości skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego na wynik postępowania skargowo-wnioskowego. W świetle powyższych wywodów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 1 ppsa. Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 166 ppsa. Zgodnie z art. 141 § 4 ppsa uzasadnienie wyroku (postanowienia) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a wywód składu orzekającego, choć lakoniczny, nie powoduje, że postanowienie to nie poddaje się kontroli instancyjnej. W uzasadnieniu tym wyjaśniono bowiem, że przedmiot skargi nie mieści się w katalogu zawartym w art. 3 § 2 ppsa wyznaczającym właściwość sądów administracyjnych. Treść tego uzasadnienia odnosi się także do przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, a zatem precyzyjnie wskazuje podstawy prawne wydanego postanowienia. Zaznaczyć także należy, że jak wynika z jednoznacznej treści art. 141 § 4 ppsa, wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy nie jest obligatoryjnym elementem uzasadnienia orzeczenia, a jego zawarcie w uzasadnieniu można rozpatrywać wyłącznie w kontekście zasad przyjaznego stronom formułowania wywodów sądu. Tym samym brak takiego wskazania nie może zostać uznany za wadę decydującą o wadliwości zaskarżonego orzeczenia i powodującym, że postanowienie to powinno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ppsa, orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 ppsa.