I OSK 532/18

Dnia 25 kwietnia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.D. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 876/17 odrzucające skargę A.D. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia 19 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia nowych warunków zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 20 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Rz 876/17 postanowieniem odrzucił skargę A.D. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie w przedmiocie określenia nowych warunków zatrudnienia postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi A.D. była złożona jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.) propozycja nowych warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w Rzeszowie określająca rodzaj, czas, miejsce, wynagrodzenie, zakres powierzonych czynności. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła A.D. Postawiła w niej postanowieniu szereg zarzutów. Po pierwsze, naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też przedłożona propozycja nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa, tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej – przez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do bezczynności Dyrektora Izby w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia propozycji służby. Po trzecie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.sa. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – przez bezpodstawne uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności organu pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania oraz przez brak dostrzeżenia naruszenia szeregu przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a., od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 58 § 1 pkt 2-4 , art. 161 § 1 oraz art. 220 § 3 p.p.s.a., przysługuje skarga kasacyjna, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną od postanowienia wydaje postanowienie (art. 181 § 2 p.p.s.a.). NSA może rozpoznać skargę kasacyjną od postanowienia kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, w składzie jednego sędziego (art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i nie jest też decyzją administracyjną, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy sądy administracyjne są właściwe do rozpoznawania skarg na pisemną propozycję określającą warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszowi celnemu na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające KAS. W tym miejscu należy zastrzec, że Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje stanowisko, zgodnie z którym na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających właściwy organ jest uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów, zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie, jaka propozycja konkretnej osobie zostanie przedstawiona. W celu przeprowadzenia reformy ustawodawca nie wykluczył możliwości złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach stosunku pracy, nie służby. Znajduje to potwierdzenie także w treści art. 169 ust. 3 przepisów wprowadzających, w którym ustawodawca wprost odnosi się do kategorii funkcjonariuszy, którym została przedstawiona propozycja zatrudnienia. Użyty w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. W sytuacji przebudowy administracji celnej i skarbowej ograniczenie takie mogłoby skutkować niekorzystnym dla funkcjonariuszy pozbawieniem jakiegokolwiek zatrudnienia, w przypadku braku możliwości zatrudnienia w charakterze funkcjonariusza. Natomiast spójnik "albo" służy zapewnieniu, że jeden adresat może otrzymać tylko jedną z alternatywnych propozycji. Względy systemowe, językowe i funkcjonalne przemawiają zatem za przedstawioną interpretacją art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających w omawianym zakresie. Stanowisko Sądu Wojewódzkiego o braku właściwości do rozpoznania skargi na propozycję określającą warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszowi celnemu w trybie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, jest prawidłowe. Propozycja ta nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 przepisów wprowadzających), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym ta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia prowadzi do przekształcenia służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnej propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających. Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że: 1. przedmiotowa propozycja stanowi ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji ( poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy ), 5. dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia - z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja określająca warunki zatrudnienia w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja zmierza bowiem do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1 - 3 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Propozycja warunków zatrudnienia jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Stosownie do art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., I OSK 11/18 i I OSK 12/18). Tym samym pierwszy i trzecie zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny. Drugi zaś zarzut skargi kasacyjnej jest nieadekwatny, wszak skarga nie miała za przedmiot bezczynności organu, lecz określony akt. Mając na uwadze powyższe stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.