I OSK 53/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 799/12 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. B. kwotę 570 (pięćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 799/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...]marca 2012 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, że Wójt Gminy W., decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A. W., K. W., M. B. i M. W. (współwłaścicieli działki nr ewid. [...]/3) oraz G. D. (właścicielki działki nr ewid. [...]/4), zatwierdził projekt podziału nieruchomości opisanej w KW [...], ozn. w ewid. gruntów jako działka nr [...]/3 z obr. S., gm. W., o pow. 2,4768 ha, na działki o nr ewid.: [...]/5 (pow. 0,0431 ha), [...]/6 (pow. 0,2880 ha), [...]/7 (pow. 0,1500 ha), [...]/8 (pow. 0,2190 ha), [...]/9 (pow. 0,2189 ha), [...]/10 (pow. 0,0960 ha), i [...]/11 (pow. 0,1468 ha),. Decyzją tą zatwierdzono również projekt podziału innej działki – ozn. nr ewid. [...]/4 z tego samego obrębu. Działka nr [...]/5 została przeznaczona pod projektowaną drogę o parametrach drogi publicznej, zaś działki o nr [...]/10 i [...]/11 zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Zawiadomieniem z dnia 8 listopada 2010 r., organ poinformował A. W., K. W., M. B., M. W. i G. D. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działek nr ewid. [...]/3 i [...]/4, na skutek ich podziału. Na zlecenie organu, został sporządzony, przez rzeczoznawcę majątkowego B. H., operat szacunkowy z dnia 10 stycznia 2011 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., Wójt Gminy W. ustalił opłatę adiacencką w łącznej wysokości 20 844,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem działki nr [...]/3. Rozstrzygnięcie to na skutek odwołania M. B., działającej w imieniu własnym oraz M. W., zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Zdaniem Kolegium organ I instancji nie objął przedmiotowym postępowaniem wszystkich stron, pomijając B. W. i G. D., zaś ustalając opłatę adiacencką oparł się na nierzetelnym operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego B. H. O nierzetelności operatu świadczy, zdaniem organu, fakt, że w operacie nie wymienia się G. D., zaś dołączono do niego odpis z księgi wieczystej dotyczącej działki ew. nr [...]/4, której jest właścicielką. Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., ponownie ustalił opłatę adiacencką w wysokości 20 844,30 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w związku z podziałem działki nr [...]/3. Do uiszczenia opłaty zobowiązał współwłaścicieli: A. W., K. W., M. B. i M. W. w kwocie odpowiadającej udziałowi każdego z nich w prawie własności nieruchomości. Na potrzeby postępowania administracyjnego biegła potwierdziła aktualność operatu szacunkowego na dzień 8 lutego 2012 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła M. B. – działająca w imieniu własnym i M. W., wnosząc o jej uchylenie oraz sporządzenie nowego operatu szacunkowego dla działki nr [...]/3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Przytaczając treść art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), organ stwierdził, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości po jej podziale jest bezsporny, co potwierdza operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. H.. Jak wynika z treści tego dokumentu wartość przedmiotowej nieruchomości przed podziałem została oszacowana na kwotę 890 066,00 zł, zaś po podziale na kwotę 959 547,00 zł. Rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Przedstawiona w sprawie opinia rzeczoznawcy jest w ocenie organu odwoławczego rzetelna. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego G. H., dla potrzeb niniejszego postępowania, operat szacunkowy z dnia 10 stycznia 2011 r., z klauzulą aktualności na dzień 8 lutego 2012 r., jest zgodny z przepisami rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.)., zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy wymagane prawem, jest spójny i logiczny. Zdaniem Sądu biegła prawidłowo zastosowała podejście porównawcze, metodę porównywania parami, a uzyskany w procesie wynik wyceny określiła na podstawie analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych położonych w gminie W., ze szczególnym uwzględnieniem wsi W. Analizie poddano także nieruchomości gruntowe niezabudowane położone w gminach sąsiednich, tj. Nieporęt, Serock, Jabłonna. Badaniem objęto ostatnie dwa lata przed wyceną. Natomiast wycenie nie podlegała działka przeznaczona pod projektowaną drogę publiczną (nr ew. [...]/5) oraz działka przeznaczona pod drogę wewnętrzną ([...]/11), w stosunku do której brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd zaznaczył, że ponieważ w wyniku podziału wydzielono działkę gruntu przeznaczoną pod projektowaną drogę publiczną gminną do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem, jak i po podziale, przyjęto powierzchnię nieruchomości pomniejszoną o powierzchnię działki przeznaczonej pod drogę publiczną gminną oraz powierzchnię działek rolnych nie objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego, Sąd wyjaśnił, że stosownie do § 58 ust. 1 ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził, następuje poprzez dołączenie do operatu klauzuli, w której rzeczoznawca oświadcza o aktualności operatu, podpisując klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 (data, podpis i pieczęć rzeczoznawcy). W ocenie Sądu klauzula aktualizacyjna, potwierdzająca aktualność operatu szacunkowego z dnia 10 stycznia 2011 r. na dzień 8 lutego 2012 r. jest zgodna z wymogami ww. regulacji. Tym samym, wobec potwierdzenia w dniu 8 lutego 2012 r., aktualności operatu z dnia 10 stycznia 2011 r., a co się z tym wiąże również wartości rynkowej nieruchomości nr ewid. [...]/10, nietrafny jest kolejny zarzut skargi odnośnie aktualności wyceny działki ewid. nr [...]/10, stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną. W konsekwencji Sąd orzekający doszedł do przekonania, że sporny operat szacunkowy nie zawiera niejasności, sprzeczności, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Za chybiony, Sąd uznał również zarzut dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a., bowiem zarówno skarżąca, jak i pozostałe strony, miały zapewniony czynny udział w postępowaniu (karta 59 i 65 akt administracyjnych), a sam fakt niepowiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zebranym materiale dowodowym (poszerzonym jedynie o klauzulę aktualizacyjną operatu szacunkowego, niestanowiącej samodzielnego dowodu w sprawie) nie narusza przepisów postępowania administracyjnego w stopniu skutkującym koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżąca bowiem nie wskazała, jakie dowody, materiały czy też żądania istotne dla sprawy zgłosiłaby przed wydaniem decyzji, gdyby została powiadomiona o zebranym materiale dowodowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: 1) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązujących Sąd do zbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego; 2) art. 145 § 1 pkt 1 litera a/ i art. 145 § 1 pkt 1 litera c/ p.p.s.a., – gdyż w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 litera a/ i art. 145 § 1 pkt 1 litera c/ p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie bezzasadnie oddalił skargę, mimo istnienia po stronie organów administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77, art. 79 i art. 80 k.p.a. w wyniku czego organ administracji nie rozpatrzył wnikliwie wszelkich dowodów, jak również przepisów prawa materialnego, a to art. 156 ust. 3 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wyniku czego organ oparł orzeczenie o operat szacunkowy, który nie miał mocy dowodowej, gdyż nie mógł być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony. II. Mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) przepisu art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez: a) jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w przypadku zmiany przepisów prawnych, które stanowią podstawę prawną sporządzonego operatu szacunkowego wystarczające jest potwierdzenie operatu przez rzeczoznawcę w trybie ust. 4 art. 156 wspomnianej ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu polega na przyjęciu, iż w przypadku zmiany przepisów, stanowiących podstawę prawną operatu szacunkowego, konieczne jest zlecenie przez organ sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego nowego operatu, względnie b) poprzez niezastosowanie art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, 2) art. 156 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy wobec zmiany uwarunkowań prawnych niedopuszczalnym było wykorzystanie operatu szacunkowego sporządzonego przed zmianą przepisów prawa do celu, dla którego został sporządzony, tj. do ustalenia wartości nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej przed i po podziale, a w konsekwencji do ustalenia opłat adiacenckich. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa przez radcę prawnego według norm przepisanych. W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie Sąd I instancji naruszając przepisy postępowania, pozbawił uczestnika postępowania, na prawach strony, możliwości obrony swoich praw, co stanowi przesłankę nieważności postępowania określoną w pkt 5 powyższego przepisu. Bezsporne jest, że M. W. był stroną niniejszego postępowania administracyjnego i brał w nim udział. Z akt wynika jednoznacznie, że w tym postępowaniu reprezentowany był przez pełnomocnika, którym była M. B. (por. k. 3 akt administracyjnych). W związku z tym stosownie do art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest on uczestnikiem postępowania sądowego na prawach strony, nie budzi bowiem wątpliwości, że niniejsze postępowanie dotyczy jego interesu prawnego. Tym niemniej Sąd I instancji nie podjął żadnych czynności umożliwiających M. W. udział w postępowaniu sądowym. Całkowicie pominął go jako stronę postępowania. Niepowiadomienie o terminie rozprawy spowodowało dalsze konsekwencje prawne co do możliwości obrony jego praw. Wypełnia to przesłankę nieważności postępowania sądowego określoną w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec tego zbędne jest odnoszenie się do zarzutów skargi kasacyjnej. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 ww. ustawy orzekł jak w sentencji wyroku.