I OSK 524/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 605/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi P. Z. na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wycofania wypowiedzenia stosunku służbowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z 19 listopada 2018 r., sygn. akt II SAB/Wa 605/18, odrzucił skargę P. Z. (dalej: "skarżący") na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie wydania decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 6 lutego 2018 r. skarżący, pełniący zawodową służbę wojskowa w rezerwie kadrowej Dyrektora Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej, dokonał wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Dyrektor Departamentu Kadr rozkazem personalnym z [...] marca 2018 r. nr [...] zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej z [...] sierpnia 2018 r. wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego i przeniósł go do rezerwy. Z zachowaniem ustawowego terminu pismem z 25 kwietnia 2018 r. skarżący złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego, które umotywował m.in. chęcią dalszej służby w szeregach Żandarmerii Wojskowej. Minister Obrony Narodowej decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący 19 lipca 2018 r. złożył do organu ponaglenie odnośnie rozpatrzenia jego wniosku w zakresie cofnięcia wypowiedzenia stosunku służbowego złożonego 25 kwietnia 2018 r. Minister Obrony Narodowej w piśmie z 23 lipca 2019 r., stanowiącym odpowiedź na ww. ponaglenie, stwierdził, że z treści odwołania z 25 kwietnia 2018 r. nie wynika, iż skarżący złożył wniosek o wyrażenie zgody na cofnięcie jego wypowiedzenia. Ponadto organ wskazał, że powyższe odwołanie zostało skierowane do Ministra Obrony Narodowej, natomiast organem właściwym do rozpoznania wniosku o wyrażenie zgody w ww. zakresie jest Dyrektor Departamentu Kadr. Następnie skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie rozpatrzenia złożonego wniosku z 25 kwietnia 2018 r. będącego w jego ocenie wycofaniem wypowiedzenia stosunku służbowego. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niepodlegającej kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, brak jest podstawy prawnej do tego aby orzekać o bezczynności organu w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z 25 kwietnia 2018 r., który zdaniem skarżącego jest wycofaniem wypowiedzenia stosunku służbowego. Rozpoznanie kwestii cofnięcia wypowiedzenia stosunku służbowego, jest elementem składowym decyzji organu, wydanej w przedmiocie zwolnienia ze służby. Sąd podkreślił, że przepisy nie przewidują wydania odrębnego aktu w przedmiocie uwzględnienia lub nieuwzględnienia wycofania oświadczenia woli dotyczącego wypowiedzenia stosunku służbowego. Sąd stwierdził, że aktem w którym organ może zbadać kwestię cofnięcia ww. oświadczenia woli, jest decyzja wydana w przedmiocie zwolnienia za służby. To w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby, organ rozważa wszelkie przesłanki instytucji cofnięcia tego rodzaju oświadczenia woli. Skarżący miał zatem możliwość kwestionowania dokonanej przez organ oceny oświadczenia woli w drodze skargi, złożonej na decyzję wydaną w przedmiocie zwolnienia ze służby. Skarżący niezgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem złożył skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż rozpoznanie kwestii cofnięcia wypowiedzenia stosunku służbowego jest elementem decyzji o zwolnieniu ze służby, podczas gdy stanowi ono inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, - § 9 ust. 7 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), przez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyrażenie zgody na cofnięcie wypowiedzenia stanowi składową wydanej wobec skarżącego decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstawy kasacyjnej, przytoczonej w skardze kasacyjnej, przez którą należy rozumieć wskazywane przez skarżącego kasacyjnie przepisy oraz sposób ich naruszenia. Podniesione w rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przyjął, że kwestia cofnięcia wypowiedzenia stosunku służbowego jest elementem decyzji o zwolnieniu ze służby. W ocenie skarżącego wyrażenie zgody na cofnięcie wypowiedzenia stosunku służbowego stanowi inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dlatego też bezczynność w jego podjęciu. Tym samym bezczynność w podjęciu ww. aktu lub czynności podlega kognicji sądów administracyjnych. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4. Z przepisu tego wynika więc, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzję, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Uwzględniając powyższe należało poddać analizie stanowisko, według którego zaskarżona bezczynność organu dotyczy wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej. Na szczególną uwagę w tej mierze zasługuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12, w którym przyjęto, że działalnością administracji publicznej jest bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego. Zgodnie z brzmieniem art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm.) żołnierz zawodowy może w każdym czasie wypowiedzieć stosunek służbowy zawodowej służby wojskowej bez podawania przyczyny, przy czym stosownie do ust. 5 powołanego przepisu, zwolnienie z zawodowej służby wojskowej żołnierza zawodowego wskutek dokonanego wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej następuje po upływie sześciu miesięcy od dnia złożenia wypowiedzenia, w ostatnim dniu miesiąca. Stosownie do § 9 ust. 6 rozporządzenia w przypadku dokonania przez żołnierza wypowiedzenia organ zwalniający wydaje decyzję o zwolnieniu żołnierza z zawodowej służby wojskowej, w której określa datę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej wynikającą z wypowiedzenia. Przepis § 9 ust. 7 rozporządzenia przewiduje możliwość wycofania przez żołnierza zawodowego wypowiedzenia lecz wymagany jest jego pisemny wniosek oraz zgoda organu zwalniającego. Podnieść należy, że zarówno przepisy ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, jak również rozporządzenia nie precyzują, w jakiej formie organ zwalniający ma dokonać zgody bądź odmowy zgody na wycofanie przez żołnierza wypowiedzenia. Uznać zatem należy, że organ nie miał obowiązku wydania odrębnego aktu w tym zakresie. Tym samym nie można zarzucić organowi bezczynności w powyższej kwestii. Dla niniejszej sprawy szczególne znaczenie miała okoliczność, że skarżący wykazał chęć dalszej służby w szeregach Żandarmerii Wojskowej już po wydaniu rozkazu z [...] marca 2018 r. o zwolnieniu go ze służby wojskowej, tj. w odwołaniu od ww. rozkazu. Z uwagi na powyższe kwestia, czy wyrażono zgodę na cofnięcie wypowiedzenia skarżącego, winna zostać zbadana przy rozpoznawaniu odwołania od rozkazu personalnego z [...] marca 2018 r. Prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji, że to w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie zwolnienia ze służby, organ rozważa wszelkie przesłanki instytucji cofnięcia tego rodzaju oświadczenia woli. Natomiast skarżący, w przypadku uznania, że w niniejszej sprawie nie została zbadana kwestia cofnięcia przez niego wypowiedzenia, winien złożyć skargę na decyzję wydaną w przedmiocie zwolnienia ze służby. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.