I OSK 52/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Marian Wolanin sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Jakub Rozenfeld po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Głównego Geodety Kraju o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2024 r. sygn. akt I OSK 1008/21 w sprawie ze skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 116/20 w sprawie ze skargi S.S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z dnia 2 grudnia 2019 r. nr NG-O.025.208.2019.MM w przedmiocie sprostowania z urzędu treści decyzji 1. oddala skargę o wznowienie postępowania; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1008/21, po rozpoznaniu na rozprawie skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 116/20, w sprawie ze skargi S.S. na postanowienie Głównego Geodety Kraju z 2 grudnia 2019 r., nr NG-O.025.208.2019.MM w punkcie 1. uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z 10 października 2019 r. nr 139/2019; oraz w punkcie 2. zasądził od Głównego Geodety Kraju na rzecz S.S. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Geodeta Kraju wniósł skargę o wznowienie postępowania sądowego w sprawie zakończonej ww. prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2024 r. o sygn. akt I OSK 1008/21. Wnoszący przedmiotową skargę organ zwrócił się o wznowienie na podstawie art. 271 pkt 2 w związku z art. 279 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej "p.p.s.a.") postępowania zakończonego ww. prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego i o uchylenie lub zmianę tego wyroku. W uzasadnieniu skargi o wznowienie postępowania sądowego organ wskazał, że S.S. – skarżący kasacyjnie w sprawie I OSK 1008/21 – zmarł 10 listopada 2021 r., a więc przed wydaniem przedmiotowego wyroku. Organ podniósł, że śmierć S.S. i jednocześnie utrata przez niego zdolności sądowej nastąpiła po wniesieniu skargi kasacyjnej, a przed jej rozpoznaniem. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2024 r. zapadł więc w momencie, gdy Skarżący nie miał już zdolności sądowej. W świetle art. 271 pkt 2 p.p.s.a. uzasadnia to wznowienie postępowania. Dodatkowo organ wskazał, że opisana wada przedmiotowego wyroku powoduje jego niewykonalność w zakresie zwrotu kosztów postępowania zasądzonych od organu na rzecz S.S.. Główny Geodeta Kraju wskazał, że zachował termin do wniesienia skargi, o którym stanowi art. 277 p.p.s.a., gdyż o okolicznościach stanowiących podstawę do wniesienia skargi dowiedział się 13 listopada 2024 r., kiedy to do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynął ww. wyrok. W odpowiedzi na skargę P.S., B.S., P.S.1 wnieśli o odrzucenie ww. skargi podnosząc, że nabyli oni spadek po S.S., a więc wstąpili w jego prawa i obowiązki z mocy prawa oraz posiadali zdolność sądową w sprawie I OSK 1008/21. Podkreślili, iż brak ich ujawnienia w tej sprawie nie był wynikiem naruszenia przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów prawa, nie pozbawiono ich możliwości działania. Ponadto nadmienili, że Główny Geodeta Kraju o śmierci S.S. dowiedział się najpóźniej 14 marca 2024 r., bowiem tego dnia wydał postanowienie NG-OL.025.68.2023.JW dotyczące ich jako spadkobierców S.S., co oznacza, że skarga z 19 stycznia 2025 r. jest skargą wniesioną po upływie trzymiesięcznego terminu. Replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ podtrzymując w całości skargę o wznowienie postępowania i zawarty w niej wniosek o uchylenie lub zmianę wyroku oraz argumentację przedstawioną w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnić należy, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zwykłym postępowaniem sądowym ani też postępowaniem ze skargi kasacyjnej, lecz ma ono charakter nadzwyczajny, gdyż może doprowadzić do wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Ze względu na wyjątkowy charakter tego postępowania muszą być zachowane wymogi określone w dziale VII ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 276 p.p.s.a. do postępowania ze skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy poniższe nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio art. 175 p.p.s.a. Skarga o wznowienie postępowania złożona w niniejszej sprawie spełnia powyższy wymóg, albowiem sporządzona została przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym. Zgodnie z art. 277 p.p.s.a. skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym. Termin ten liczy się od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji - od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W przedmiotowej sprawie Główny Geodeta Kraju wskazał jako podstawę wznowienia postępowania okoliczność, że strona postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 września 2024 r. nie miała zdolności sądowej (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.) oraz że o okolicznościach stanowiących podstawę do wniesienia skargi dowiedział się 13 listopada 2024 r., kiedy to do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii wpłynął ww. wyrok, zaś skarga o wznowienie postępowania została złożona 10 stycznia 2025 r., co wskazuje, że termin przewidziany w powyższym przepisie został zachowany. Należy mieć bowiem na uwadze, że termin do wniesienia skargi o wznowienia postępowania, gdy podstawą jest w związku ze śmiercią strony pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji – biegnie od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy, a nie od dnia śmierci strony. Zgodnie z treścią art. 271 pkt 2 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania z powodu nieważności, jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej albo nie była należycie reprezentowana lub jeżeli wskutek naruszenia przepisów prawa była pozbawiona możności działania; nie można jednak żądać wznowienia, jeżeli przed uprawomocnieniem się orzeczenia niemożność działania ustała lub brak reprezentacji był podniesiony w drodze zarzutu albo strona potwierdziła dokonane czynności procesowe. Jak wskazał NSA w postanowieniu z 8 czerwca 2011 r., II OSK 802/11, treść przepisu art. 271 pkt 2 p.p.s.a. wymaga wykładni z uwzględnieniem jego celu, jak również miejsca w systemie procedury sądowoadministracyjnej. Przywołany przepis przewiduje trzy podstawy wznowieniowe, to jest: i) brak zdolności sądowej lub procesowej; ii) brak należytej reprezentacji oraz iii) pozbawienie możności działania wskutek naruszenia przepisów prawa. Określenia "zdolność sądowa" i "zdolność procesowa" zawarte w art. 271 pkt 2 p.p.s.a. odpowiadają treści tych pojęć przyjętej w art. 25 i w art. 26 p.p.s.a. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowo administracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową, która pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. W tej sytuacji przez zdolność sądową należy rozumieć zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Zdolność sądowa, jak przyjmuje się w judykaturze, stanowi przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem ważnego procesu, a także oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona postępowania (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, LEX nr 537721). Zgodnie natomiast z art. 26 p.p.s.a. zdolność do czynności w sprawach sądowoadministracyjnych (zdolność procesową) mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne, o których mowa w art. 25 p.p.s.a. Zdolność procesowa to prawo podmiotu wyposażonego w zdolność sądową do samodzielnego, tj. w przypadku osoby fizycznej – osobistego podejmowania czynności procesowych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z kolei brak należytej reprezentacji dotyczy zarówno przedstawicielstwa ustawowego, jak i pełnomocnictwa (np. strona niebędąca osobą fizyczną nie była reprezentowana przez właściwy organ). Pozbawienie strony możliwości działania oznacza pozbawienie strony możliwości obrony jej praw na skutek naruszenia przepisów prawa. Wystąpienie tej przesłanki wznowienia postępowania wymaga wykazania związku pomiędzy naruszeniem prawa a pozbawieniem stron możliwości działania w podanym znaczeniu. Przesłanka pozbawienia możności działania strony, która nie brała udziału w postępowaniu sądowym, nie jest tożsama z przesłanką braku zdolności sądowej i procesowej strony postępowania sądowego. Wskazać w tym miejscu należy, że jakkolwiek śmierć strony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego może być ujmowana jako utrata zdolności sądowej, to należy taką sytuację procesową postrzegać w jej całokształcie, a nie jedynie poprzez jeden z jej elementów. Istotna jest mianowicie ocena, czy w związku ze śmiercią strony możliwe jest skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem następców prawnych zmarłej strony. Jeżeli postępowanie toczy się w sprawie, w której prawa są dziedziczne, to powstały w wyniku śmierci strony brak zdolności sądowej ma charakter usuwalny w tym sensie, że w miejsce zmarłej strony wstępują jej spadkobiercy. Ewentualne uchybienie w tego rodzaju sprawie jest związane tylko ze skutkami niezawiadomienia o postępowaniu następców prawnych strony (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2017 r., I OSK 2877/15) i pozbawieniem ich możności działania. Przesłanka ta umożliwia stronie, która nie mogła skutecznie dochodzić swoich praw przed sądem administracyjnym (z powodów wskazanym w cytowanym przepisie), wzruszenie prawomocnego rozstrzygnięcia sądu administracyjnego i ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem jej udziału. Mając na uwadze cel tego przepisu, a także nadzwyczajny charakter instytucji wznowienia postępowania, uznać więc należy, że skarga o wznowienia postępowania na podstawie art. 271 pkt 2 p.p.s.a. ze względu na pozbawienie strony możliwości działania w sprawie, w której prawa są dziedziczne, przysługuje jedynie stronie, której uprawnienia zostały naruszone poprzez zaistnienie jednej z okoliczności tam wskazanych. Innymi słowy, to strona, którą pozbawiono możliwości skutecznego dochodzenia swoich praw, jest uprawniona do występowania ze skargą o wznowienia postępowania na podstawie powyższego przepisu, a nie inna ze stron postępowania. Powołany przepis służy bowiem ochronie praw strony (lub jej spadkobierców) pozbawionej możliwości działania, a nie strony przeciwnej. Strona przeciwna nie jest zatem w takiej sytuacji legitymowana do żądania wznowienia postępowania ze względu na śmierć strony – wskazując jako podstawę wznowienia brak zdolności sądowej strony. Powyższą interpretację potwierdza również analiza treści art. 277 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę o wznowienie postępowania wnosi się w terminie trzymiesięcznym, a gdy podstawą jest pozbawienie możności działania lub brak należytej reprezentacji, termin ten liczy się od dnia, w którym o orzeczeniu dowiedziała się strona, jej organ lub jej przedstawiciel ustawowy. W przedmiotowej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżący S.S. zmarł w toku postępowania kasacyjnego, o której to okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny nie został powiadomiony. W związku z powyższym o terminie rozprawy nie zostali powiadomieni jego spadkobiercy. Postępowanie toczyło się w sprawie, w której prawa są dziedziczne. Przypomnieć należy, że Główny Geodeta Kraju oparł swoją skargę o wznowienie postępowania sądowego na ustawowej przesłance wznowienia, to jest wskazał, że strona postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 5 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1008/21, nie miała zdolności sądowej (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.). Utrata zdolności sądowej przez stronę stanowi przesłankę umorzenia postępowania sądowego, o ile zostanie stwierdzony brak następcy prawnego strony, która utraciła zdolność sądową (art. 130 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W takiej sytuacji nie jest możliwe skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym. Na brak zdolności sądowej jako podstawę wznowienia powoływać się może zatem każda ze stron zakończonego postępowania (por. postanowienia Sądu Najwyższego z 20 marca 2014 r., II CZ 111/13 i z 11 marca 2009 r., I CZ 9/09 oraz wyrok NSA z 25 września 2019 r., II OSK 1083/19). Bezspornie postępowanie sądowe po śmierci skarżącego S.S. powinno toczyć się z udziałem następców prawnych zmarłego skarżącego. W sytuacji zatem, gdy spadkobiercy S.S. byli pozbawieni możliwości skutecznego działania w tym postępowaniu, to właśnie oni mogliby wystąpić ze skargą o wznowienie na podstawie art. 272 pkt 2 p.p.s.a. postępowania zakończonego wyrokiem NSA z 5 września 2024 r., sygn. akt I OSK 1008/21, czego jednak nie uczynili. W takiej sytuacji nie ma natomiast podstawy do wznowienia postępowania sądowego ze względu na brak zdolności sądowej strony. Na marginesie wskazać należy, że za uwzględnieniem wniosku nie przemawia również to, że w punkcie 2 ww. wyroku zasądzono od Głównego Geodety Kraju na rzecz S.S. kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jest to wątek całkowicie odrębny od kwestii istnienia wskazanej przez stronę podstawy wznowieniowej, która mogłaby też wystąpić w sytuacji, gdyby Skarżący zmarł już po wydaniu wyroku z 5 września 2024 r. Wobec powołanej w skardze podstawy wznowienia postępowania i złożenia jej z zachowaniem terminu z art. 277 p.p.s.a., podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, odrzucenie skargi o wznowienie postępowania może nastąpić tylko wtedy, gdy nie opiera się ona na ustawowej podstawie wznowienia, a nie wtedy, gdy podstawa ta nie jest merytorycznie zasadna. Natomiast w sytuacji, gdy zgłoszona podstawa wznowienia okazała się bezzasadna, to podlega ona oddaleniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2025 r., II OSK 1694/24). W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 282 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek uczestników o zasądzenie kosztów postępowania został oddalony z uwagi na treść art. 276 w zw. z art. 200 p.p.s.a.