I OSK 514/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 793/23 w sprawie ze skargi G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2023 r. nr SKO.82.80.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 listopada 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 793/23 oddalił skargę G.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 28 czerwca 2023 r. nr SKO.82.80.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła G.S. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie może zostać przyznane stronie skarżącej od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. od 01.11.2022, gdyż w okresie do 31.03.2023 pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego; 2. art. 27 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za niemożliwe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres trwania postępowania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, w której w okresie od 01.11.2022 do 31.03.2023 pozostawała w mocy decyzja przyznająca stronie skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy to rolą organu administracji jest znalezienie takiego rozwiązania procesowego, które umożliwiłoby jej skorzystanie z prawa wyboru świadczenia rodzinnego, które chce pobierać, aby możliwe było przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku o jego przyznanie Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. złożono oświadczenie, że skarżąca kasacyjnie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie z niniejsze skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Zarzuty sformułowane przez stronę skarżącą kasacyjnie dotyczą naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390, dalej jako u.ś.r.) przez błędną wykładnię prowadzącą, w ocenie strony, do niezasadnego odmówienia skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, tj. od listopada 2022 r. do marca 2023 r., z powodu pozostawania w tym czasie w obrocie prawnym decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wskazać należy, że przepis ten jednoznacznie stanowi, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie sprawującej opiekę, jeżeli ma ona ustalone prawo m.in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ratio legis tego przepisu jest jasne i polega na eliminacji sytuacji, w których jedna osoba mogłaby kumulatywnie pobierać dwa świadczenia, tj. świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, które z istoty swej mają analogiczne przeznaczenie – zrekompensowanie utraconych dochodów z powodu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. W analizowanym stanie faktycznym bezspornym pozostaje, iż strona miała w okresie od dnia 1 listopada 2022 r. do 31 marca 2023 r. prawomocnie ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie ostatecznej decyzji organu administracyjnego, która nie została w tym okresie uchylona, a ostatnia wypłata tego zasiłku została dokonana za marzec 2023 r. Interpretacja przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przeprowadzona przy wykorzystaniu dyrektyw językowych, jak i celowościowych wykluczała przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy. W tym kontekście należy podkreślić, iż zasada niedopuszczalności kumulatywnego pobierania świadczeń rodzinnych jest dodatkowo wzmocniona przez art. 27 ust. 5 u.ś.r., który jasno wskazuje, że w razie zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osobie uprawnionej przysługuje tylko jedno z tych świadczeń. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, iż przepisy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy interpretować łącznie, zaś ich wykładnia prowadzi do wniosku, że dokonanie wyboru świadczenia pielęgnacyjnego przez skarżącą wymagało usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy. Strona skarżąca kasacyjnie powołała się w szczególności na wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2022 r., sygn. akt I OSK 162/22, podnosząc, że dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z mocą wsteczną, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do podwójnego pobrania świadczeń. Należy jednak zauważyć, że stanowisko to nie może być mechanicznie przenoszone na niniejszą sprawę bez uwzględnienia jej konkretnego stanu faktycznego. Z akt sprawy jasno wynika, iż organ administracji informował skarżącą o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, a nastąpiło to dopiero w kwietniu 2023 r. Skarżąca zaś, mimo że reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie zaskarżyła tej decyzji ani nie podjęła kroków prawnych umożliwiających cofnięcie skutków przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego z mocą wsteczną, co mogłoby ewentualnie otworzyć drogę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od listopada 2022 r. Warto dodatkowo zaakcentować, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie trafnie odwołał się do jednolitego stanowiska orzeczniczego Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18), z którego wynika, że skuteczny wybór świadczenia rodzinnego musi nastąpić w taki sposób, aby nie dochodziło do sytuacji, w której uprawniony pobiera równocześnie dwa świadczenia. Dokonanie skutecznego wyboru oznacza nie tylko deklarację woli uprawnionego, lecz również skuteczne i realne usunięcie przeszkód prawnych do pobierania nowego świadczenia, co w analizowanej sprawie miało miejsce dopiero od dnia 1 kwietnia 2023 r. Organy administracji publicznej prawidłowo wypełniły swoje obowiązki procesowe. Skarżącą poinformowano o przesłankach uniemożliwiających przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od wcześniejszej daty. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że rolą organu jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, a strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji uchybień proceduralnych. Niemniej jednak to strona jest dysponentem wniosku i decyduje o treści swojego żądania, które ma prawo modyfikować. Skoro zatem skarżąca zaakceptowała decyzję uchylającą jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego od kwietnia 2023 r., to zarówno organy, jak i skarżąca tym rozstrzygnięciem pozostawały związane. W tym stanie rzeczy argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą kasacyjnie nie znajduje podstaw w obowiązującym stanie prawnym. Literalna oraz celowościowa wykładnia przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. wskazuje jednoznacznie, że dopiero od momentu usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy możliwe było skuteczne przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, który słusznie przyjął, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej od listopada 2022 r. Biorąc pod uwagę powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną jako niezasadną.