I OSK 513/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant asystent sędziego Barbara Kowalska po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 960/21 w sprawie ze skargi J.G. na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze z dnia 18 sierpnia 2021 r. nr WIW.ŻPUF.928.1.4.2021(4) w przedmiocie odmowy wglądu do akt 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze na rzecz J.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 listopada 2021 r. II SA/Go 960/21 (dalej wyrok II SA/Go 960/21) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi J.G. (dalej skarżący) na postanowienie Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze (dalej organ) z 18 sierpnia 2021 r., nr WIW.ŻPUF.928.1.4.2021(4); w przedmiocie odmowy wglądu do akt, w pkt 1 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wielkopolskiego z 17 czerwca 2021 r. nrPIW050.11.2021ES, w pkt 2 zasądził od Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Zielonej Górze na rzecz skarżącego J.G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (k. 28, 33-40 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł Lubuski Wojewódzki Lekarz Weterynarii (dalej: organ lub skarżący kasacyjnie), reprezentowany przez r. pr. P.M., zaskarżając wyrok II SA/Go 960/21 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: I. prawa materialnego: 1. przez błędną wykładnię art. 73 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, późn. zm., dalej kpa) i uznanie, że organ powinien każdorazowo badać interes prawny osoby wnioskującej o udostępnienie akt postępowania, jako postępowania wpadkowego, a nie będącej stroną postępowania głównego, 2) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 1421) w zw. z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2021 r. poz. 779, z późn. zm.) i uznanie, że w przypadku postępowania w sprawie objęcia nadzorem przez powiatowego lekarza weterynarii działalności w zakresie składowania ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego stronę postępowania należy ustalać w oparciu o wymagania stawiane zarządcy składowiska odpadów, 3) przez niewłaściwe zastosowanie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740, z późn. zm., dalej kc), w zw. z art. 28 kpa i art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i uznanie, że fakt posiadanie prawa własności do nieruchomości daje podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego i przyznania statusu strony, a co za tym idzie uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy dotyczącej rejestracji działalności polegającej na składowaniu obornika przez inny podmiot, II. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 73 § 1 kpa przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i w konsekwencji uchylenie zaskarżonego postanowienia Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z 18 sierpnia 2021 r., znak: WIW.ŻPUF.928.1.4.2021(4), oraz poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wielkopolskim z 17 czerwca 2021 r., znak: PIW050.11.2021ES, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w zakresie w jakim Sąd I instancji bez wątpliwości uznał prawo do uzyskania przez skarżącego dostępu do akt sprawy zakończonej wydaniem przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wielkopolskiego decyzji nr 50/2017 z 31 stycznia 2017 r. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 18 listopada 2021 r. II SA/Go 960/21 w całości oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz Lubuskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego, w tym [zwrotu] kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (k. 48-50v akt sądowych). Pismem z 4 lutego 2022 r. skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 61 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.G., reprezentowany przez adw. P.R., wniósł o: oddalenie skargi [kasacyjnej] w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 67-69 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Według art. 193 zdanie drugie ppsa, w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określono zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zd. pierwsze ppsa. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny zrezygnował z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadził swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku I instancji. Prawidłowo przyjął Sąd I instancji, że istota sporu sprawdzała się do wyjaśnienia, czy skarżący - właściciel nieruchomości – ma prawo, na podstawie art. 73 § 1 kpa, wglądu w akta sprawy. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty zasadniczego problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Art. 73 § 2 kpa stanowi, że strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Art 74 § 2 kpa stanowi natomiast, że odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Należy wskazać, że o tym, czy na podstawie art. 28 kpa określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. O charakterze strony nie może decydować jedynie jej wola. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tj. normą, którą można wskazać jako jego podstawę i której legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Prawo wglądu do akt jest jednym z podstawowych praw procesowych strony (art. 73 § 1 kpa). Stanowi ono konkretyzację prawa strony wynikającego z zasady czynnego udziału w postępowaniu. Prawo wglądu do akt, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ma ono charakteru absolutnego i w określonych sytuacjach może zostać ograniczone. Żądanie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy i sporządzania z nich notatek i odpisów, a także uwierzytelnienia tych odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów może być załatwione albo poprzez czynność materialno-techniczną w postaci udostępnienia stronie akt i umożliwienia jej sporządzenia odpisów (uwierzytelnienia odpisów), albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt na podstawie art. 74 § 2 kpa. Postępowanie w sprawie udostępnienia akt w toku postępowania administracyjnego ma charakter wpadkowy, zależny od postępowania "głównego", to także i krąg stron na potrzeby postępowania wpadkowego nie ustala się odrębnie niż ten, który organ ustalił na potrzeby postępowania "głównego" (por. wyroki NSA: z 17.12.2020 r. I OSK 2813/18; z 21.7.2020 r. II OSK 700/20; z 23.6.2017 r. II OSK 2668/15). Trafnie przyjął Sąd I instancji, że w toku postępowania "wpadkowego", poprzedzającego wydanie zaskarżonego postanowienia, skarżący konsekwentnie powoływał się na swój interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z 31 stycznia 2017 r. nr 50/2017 jako właściciela nieruchomości, której ta decyzja dotyczyła, wywodząc go z art. 140 kc. Z kolei organy orzekające w sprawie oparły swe rozstrzygnięcia na uznaniu, iż skoro skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego", to nie przysługuje mu dostęp do akt. Słusznie Sąd I instancji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, odwołał się do poglądu zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku NSA z 17 grudnia 2020 r. I OSK 2813/18, że w toku oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udostępnienia akt, sąd administracyjny powinien dokonać kontroli w zakresie stwierdzonego przez organ braku legitymacji prawnej podmiotu składającego wniosek o udostępnienie akt, przy czym nie powinien ograniczać się do formułowania kategorycznych stanowisk, odmawiających stronie a limine, wglądu w akta sprawy, z powołaniem się wyłącznie na fakt, iż skarżący nie został uznany przez organ administracji za stronę postępowania "głównego". Jak wynika z akt sprawy, skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek nr [...] i [...], co potwierdza złożony do akt sprawy wydruk z księgi wieczystej [...] (k. akt administracyjnych). Swój interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wielkopolskim wywiódł z treści art. 140 kc, w myśl którego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten kreuje zakres uprawnień właściciela nie tyle względem rzeczy (nie można bowiem mówić o relacjach podmiotowych z rzeczą), co względem innych osób. Mowa jest w nim o prawie właściciela do określonych działań, z wyłączeniem innych osób. To uprawnienie nie kreuje jeszcze żadnego stosunku prawnego pomiędzy właścicielem i innymi osobami. Sytuacja zmienia się jednak, gdy dojdzie do ingerencji osoby trzeciej w prawo własności. Dochodzi wówczas do indywidualizacji podmiotu, który winien powstrzymywać się od nieuprawnionej ingerencji w cudze prawo. Właścicielowi, zgodnie z art. 222 § 2 kc służy wobec podmiotu naruszającego roszczenie o zaniechanie naruszeń. Aby interes prawny znajdował swoje uzasadnienie w konkretnej normie prawnej, był realny i konkretny, wystarczające jest, aby przepis przewidywał uprawnienie jednej osoby względem innej, do domagania się określonego zachowania i sankcjonował naruszenia uprawnień jednej osoby przez inną. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia naruszenia przez określoną, w dostatecznie precyzyjny sposób zidentyfikowaną osobę, prawa własności innego podmiotu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 7.3.2012 r. II SA/Gl 820/11). Przyjęta w art. 28 kpa przesłanka przyznania jednostce statusu strony, wymaga wyprowadzenia interesu prawnego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym m.in. art. 140 kc dają bowiem podstawę do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile przewidują to przepisy administracyjnego prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15.10.2019 r. II OSK 2879/17). Przepisy prawa administracyjnego zawierają regulację umożliwiającą wyprowadzenie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu zakończonym decyzją z 31 stycznia 2017 r. nr 50/2017. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji nr 50/2017 oraz przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego – Dz.Urz. UE.L.2009.300.1). Wymienione akty normatywne nie zawierają przepisów umożliwiających w sposób bezpośredni jednoznaczne ustalenie kręgu stron postępowania w przedmiocie rejestracji działalności polegającej na składowaniu w konkretnej lokalizacji obornika, jednakże przywołana wyżej ustawa w art. 3 ust. 2 stanowi, iż do produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego oraz produktów pochodnych, w zakresie nieuregulowanym w rozporządzeniu nr 1069/2009, w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia oraz w ustawie, stosuje się przepisy o odpadach. Z kolei art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w wersji obowiązującej w dacie wydania decyzji nr 50/2017, jak i kontrolowanych w niniejszym postępowaniu postanowień przewidywał i przewiduje wymóg posiadania przez zarządzającego składowiskiem odpadów tytułu prawnego do całej nieruchomości, na której znajduje się składowisko odpadów, wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną. Badając zasadność wniosku o dostęp do akt mieć należy na względzie, że nie ma żadnych przeszkód prawnych, by podmiot powołujący się na swój interes prawny złożył wniosek w tym przedmiocie już po prawomocnym zakończeniu postępowania głównego. Przy czym kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w przedmiocie odmowy wglądu do akt nie może ograniczać się wyłącznie do faktu nieuznania J.G. przez organ administracji za stronę postępowania "głównego" (zakończonego decyzją z 31 stycznia 2017 r. nr 50/2017). W takim wypadku organ, do którego skierowano wniosek winien przeprowadzić samodzielne badanie spełnienia wymogów z art. 28 kpa., czego tak Wojewódzki jak Powiatowy Lekarz Weterynarii zaniechał, na co słusznie zwrócił uwagę Kontrolowany Sąd. Mając na względzie unormowania, powołane na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także uwzględniając treść art. 6 ust.1a pkt.1-3, ust.2 ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt uznać należało, że w niniejszej sprawie przymiot strony posiada bez wątpienia podmiot, który ma prawo własności do gruntu, na którym przedsiębiorca zarejestrował działalność polegającą na składowaniu obornika. W istocie bowiem postępowanie o rejestrację (nadanie zakładowi weterynaryjnego numeru identyfikacyjnego) jest jednym z warunków prowadzenia działalności nadzorowanej w zakresie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, w postaci składowiska odpadów, które w świetle art. 124 ust.1 ustawy o odpadach wolno zlokalizować zgodnie z wyłącznie na takiej nieruchomości, do której przedsiębiorca posiada się tytuł prawny. Składowanie na cudzym gruncie obornika bez zgody właściciela stanowi niewątpliwie ingerencję osoby trzeciej w prawo własności zajętego pod tę działalność obszaru. Dostęp do akt postępowania o rejestrację umożliwi właścicielowi indywidualizację podmiotu prowadzącego taką działalność, a w konsekwencji podjęcie działań mających na celu doprowadzenie do powstrzymania nieuprawnionej ingerencji w należące do niego prawo. Z tej przyczyny uznać należało, że J.G. spełniając w niniejszej sprawie wymogi z art. 28 kpa ma prawo do uzyskania w trybie art. 73 § 1 kpa dostępu do akt sprawy zakończonej decyzją Powiatowego Lekarza Weterynarii w Gorzowie Wlkp. z 31 stycznia 2017 r. nr 50/2017 o rejestracji Przedsiębiorstwu X. SA z siedzibą w S. działalności - składowania obornika na obszarze, stanowiącym jego własność. Zasadnie zatem Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa uchylił zaskarżone postanowienia. Ponownie rozpoznając wniosek organy zobowiązane będą do uwzględnienia poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ppsa.