I OSK 512/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 800/24 w sprawie ze skargi J. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 6 lutego 2024 r., nr 010070/680/4694896/2023 w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 listopada 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 800/24, oddalił skargę J. U. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 6 lutego 2024 r., nr 010070/680/4694896/2023, utrzymującą w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 28 lipca 2023 r., nr 010070/680/6015095/2022, w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła J. U. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa w postaci: - art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci poprzez zignorowanie celu świadczenia i oparcie się wyłącznie na tym, które z rodziców wcześniej złożyło wniosek o jego wypłatę, bez uwzględnienia okoliczności, które z rodziców ponosi realne koszty utrzymania dzieci; - art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż liczy się czas złożenia wniosku przez jednego z rodziców bez uwzględnienia tego na czyim utrzymaniu pozostaje dziecko. Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nr 010070/680/469486/2023, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania zgodnie z normami przepisanymi. W piśmie procesowym z 21 stycznia 2025 r. skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934 ze zm.), dalej - p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Podkreślenia wymaga, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym, stąd też dla jej sporządzania wprowadzono przymus adwokacko - radcowski, który dzięki profesjonalnemu wykształceniu zawodowych pełnomocników, miał gwarantować odpowiedni poziom merytoryczny i formalny odnośnie wymogów prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej określonych w art. 176 p.p.s.a., zwłaszcza wymogu prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a więc naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, dalej – u.p.p.w.d. Natomiast nie sformułowano żadnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a więc nie zakwestionowano ustaleń stanu faktycznego przyjętych za podstawę wyroku Sądu I instancji, a to oznacza, że ustalony stan faktyczny sprawy jest wiążący dla Naczelnego Sadu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (por. wyroki NSA z: 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 909/14, 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3171/12; 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1253/13; 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11). W orzecznictwie wielokrotnie powtarzano w związku z powyższym, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej, oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego kasacyjnie - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wskazuje się też, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może uchylić zaskarżonego orzeczenia nawet wówczas, jeżeli dostrzega naruszenie przepisów prawa, które jednak nie zostało podniesione w zarzutach skargi kasacyjnej ani nie powoduje nieważności postępowania. Oddalenie skargi kasacyjnej nie oznacza zatem zawsze podzielenia wywodów Sądu pierwszej instancji, lecz świadczy o nieusprawiedliwionym charakterze zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 4 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 2485/24 oraz powołane tam orzecznictwo). Jak wskazano wyżej przytoczenie podstaw kasacyjnych musi być precyzyjne i musi zawierać wskazanie określonych przepisów. Zatem jeśli artykuł lub paragraf dzielą się jeszcze na dalsze jednostki redakcyjne (ustępy, punkty, podpunkty, tirety), konstruując zarzut kasacyjny należy określić konkretną dalszą jednostkę redakcyjną. W ramach podstaw kasacyjnych wskazać też trzeba akt prawny, w którym przepis ten się znajduje łącznie z jego datą i miejscem publikacji. Skarga kasacyjna tych wymogów nie spełnia, po pierwsze - autor skargi kasacyjnej odnośnie u.p.p.w.d. nie wskazał ani daty aktu prawnego, ani nie określił stosownego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie tego aktu. Jest to o tyle istotne, że u.p.p.w.d. była wielokrotnie nowelizowana, wobec czego nie jest do końca jasne, który stan prawny autor skargi kasacyjnej starał się uwzględnić konstruując podniesione w niej zarzuty; po drugie – w skardze kasacyjnej nie wskazano w ramach zarzutu kasacyjnego konkretnego przepisu prawa. Autor skargi kasacyjnej wskazał jedynie na art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., podczas gdy ustęp ten dzieli się aż na pięć punktów. Brak więc sformułowania w tym zakresie konkretnego zarzutu kasacyjnego uniemożliwił składowi orzekającemu odniesienie się tego zarzutu. Stąd też zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d. pozostał poza rozważaniami Sądu Kasacyjnego. Natomiast w ramach naruszenia prawa materialnego art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r., poz. 810 ze zm.), dalej - u.p.p.w.d. skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji, iż doszło do zignorowania celu świadczenia wychowawczego i oparcia się wyłącznie na tym, które z rodziców wcześniej złożyło wniosek o jego wypłatę, bez uwzględnienia okoliczności, które z rodziców ponosi realne koszty utrzymania dzieci. Biorąc pod uwagę takie sformułowanie zarzutu, bez dodatkowego wskazania naruszeń przepisów postępowania, należy przyjąć, że skarżąca nie kwestionuje przyjętych przez organy oraz zaakceptowanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. W istocie treść skargi kasacyjnej sprowadza się do polemiki z ustaleniami faktycznymi co jest niedopuszczalne, bowiem ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy. Jeżeli skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne lub błędna jest ich ocena, to zarzut naruszenia prawa materialnego bez równoczesnego zarzutu naruszenia prawa procesowego należy uznać za przedwczesny. Próba zwalczania ustaleń faktycznych nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Skoro skarga kasacyjna nie opiera się również na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to tym samym skarżąca nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji co do ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy. Stosownie do powołanego przez skarżącą kasacyjnie art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z analizy akt administracyjnych sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przyznanie świadczenia wychowawczego ojcu małoletniego F. U. nie pozostaje w sprzeczności z celem świadczenia wychowawczego, o którym mowa w powołanym wyżej przepisie. Z akt sprawy wynika bowiem, że M. U. (mąż skarżącej) mieszka wspólnie z małoletnimi dziećmi (F. U. i F. U.), a także ze skarżącą, w tym samym miejscu zamieszkania, pod tym samym adresem. Mąż skarżącej i skarżąca wspólnie sprawują pieczę nad małoletnimi synami oraz ich wychowują. Na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego Warszawa – Praga w Warszawie z 18 stycznia 2023 r., sygn. akt [...], wydanego w toku sprawy rozwodowej w ramach zabezpieczenia kosztów utrzymania małoletnich dzieci, ich ojciec M. U. został zobowiązany do łożenia na utrzymanie synów łącznej kwoty po 1650 zł miesięcznie do rąk ich matki – skarżącej. Ponosi on ponadto wyłącznie koszty spłaty kredytu zaciągniętego na rzecz obojga małżonków oraz opłaca rachunki za eksploatację wspólnie zajmowanego przez rodzinę mieszkania. W tych okolicznościach należy uznać, że M. U. ponosi wydatki związane z wychowywaniem syna F., tym samym brak jest podstaw do uznania, że przyznanie świadczenia wychowawczego ojcu małoletniego F. U., zamiast jego matce, nastąpiło z naruszeniem art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. Podkreślić przy tym należy, że w ramach zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. nie można kwestionować zasady kolejności przyznawania świadczenia wychowawczego według tego kto pierwszy złoży wniosek, albowiem zasada ta uregulowana jest w art. 22 u.p.p.d.w., co do którego zarzut nie został sformułowany w petitum skargi kasacyjnej. Skoro mąż skarżącej pierwszy złożył wniosek o przyznanie świadczenia wychowawczego, to zgodnie z powyższą zasadą, prawidłowo jemu przyznano wnioskowane świadczenie, co też słusznie uznał Sąd I instancji podzielając stanowisko organów obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.