I OSK 51/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1985/20 w sprawie ze skargi J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. nr KOC/1497/Go/20 w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2021 r. I SA/Wa 1985/20, oddalił skargę J. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 7 lipca 2020 r. nr KOC/1497/Go/20, w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. C. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podnosząc: a) niezastosowanie art 10 k.p.a. i w konsekwencji niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, b) niezastosowanie art 77 § 1 k.p.a. co spowodowało, iż przy wydaniu postanowienia uznano, iż sprawa wszczęta przez skarżącą zstępna pani B. C. babka i J. C. matka, jest związana z działaniami prawnymi zstępnych po pani A. W. K., c) błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organ może zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, d) błędną wykładnię, a w rezultacie niezastosowanie kanonu zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, tj. art 6, art. 7, art. 7b, art. 8, art. 10 k.p.a., że nie znajdują one zastosowania, czym dopuścił się bezczynności co zostało potwierdzone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2019 r. SAB/Wa 20/19. Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zażądała także rozpoznania sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji. Na początku wyjaśnić należy, że wskazaną w skardze kasacyjnej datę zaskarżonego wyroku (28 lipca 2021 r.) Naczelny Sąd Administracyjny traktuje jako oczywistą omyłkę (prawidłowa data to 28 maja 2021 r.), co wynika zarówno z prawidłowo wskazanej sygnatury sprawy, a także z pierwszego zdania uzasadnienia skargi kasacyjnej. Po wtóre zauważyć należy, że przedmiotem żądania w niniejszej sprawie było podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie o ustanowienie, w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...]. Zaskarżone do Sądu I instancji postanowienie odmawiało podjęcia zawieszonego postępowania. Podstawę prawną do takiego rozstrzygnięcia stanowi art. 97 § 2 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że "Gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony." Mimo, że przepis ten nie został powołany w postanowieniach organów obydwu instancji, to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. str. 5) jasno wynika, że organ administracji publicznej, stosownie do art. 97 § 2 k.p.a., ma obowiązek podjąć postępowanie, gdy "ustąpiły przyczyny uzasadniające jego zawieszenie". Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa Sąd I instancji przyjął, że taki sam obowiązek ciąży na organie także wówczas, gdy w rzeczywistości powodów do zawieszenia nie było (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 29 czerwca 2012 r. II OSK 626/11, Lex nr 1252130; 19 marca 2009 r. II OSK 1375/08, Lex nr 529884). Zatem w sytuacji, gdy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy o zawieszeniu postępowania z 13 września 2012 r. stało się ostateczne, podstawą do działania organu może być tylko art. 97 § 2 k.p.a., jak wyjaśnił to wyżej Sąd I instancji. Faktu tego nie zmienia również to, że w sprawie z wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, ponownej analizie podlegają również podstawy zawieszenia postępowania. Tymczasem ten ostatni przepis (art. 97 § 2 k.p.a.) w zarzutach skargi kasacyjnej nie został w ogóle powołany, co zasadniczo wyklucza jakiekolwiek rozważania nad kwestią zasadności odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. Zastąpić tego nie może też zarzut odnoszący się wyłącznie do przepisu stanowiącego podstawę do zawieszenia postępowania (w tym wypadku był to art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., który również nie został przywołany, a skarga kasacyjna odwołuje się jedynie do art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.), bowiem co najwyżej powinien on być powołany w związku z art. 97 § 2 k.p.a. Stąd też skądinąd ciekawe zagadnienie odnoszące się do kwestii takiej, czy właściciel (lub spadkobierca właściciela) lokalu stanowiącego odrębną własność, znajdującego się w budynku posadowionym na nieruchomości warszawskiej, do której nabyte zostało roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, może samodzielnie (odrębnie od innych współwłaścicieli innego lokalu w tym budynku) dochodzić prawa do gruntu w udziale związanym z prawem do lokalu – nie może zostać w takiej sytuacji rozstrzygnięte. Poza wadliwością skargi kasacyjnej w warstwie procesowej (patrz wyżej), w aktualnym stanie sprawy dla jej skuteczności wymagane byłyby jeszcze zarzuty oparte na prawie materialnym, które wskazywałyby na samodzielność roszczenia skarżącej. Tymczasem skarga kasacyjna zarzutów opartych na pierwszej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) również nie zawiera. Zarzutów "materialnych" zastąpić nie może zarzut odnoszący się do art. 77 § 1 k.p.a. Ten ostatni przepis dotyczący obowiązku organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w żaden sposób nie znosi obowiązku strony skarżącej kasacyjnie do wykazania samodzielności dochodzonego roszczenia z art. 7 dekretu warszawskiego, na gruncie prawa materialnego. Dopiero bowiem wykazana w taki sposób samodzielność roszczenia mogłaby stanowić podstawę do ewentualnego podjęcia zawieszonego postępowania. Już więc tylko na koniec zauważyć należy, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., poza tym, że nie wskazuje konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, do której miałby się on odnosić, nie został w żaden sposób wykazany ani uzasadniony. Ze zdawkowego stwierdzenia odnoszącego się do tego przepisu wynika jedynie, że autorka skargi kasacyjnej upatruje jego naruszenia "przez permanentną odmowę wszczęcia zawieszonego postępowania", co w żaden sposób nie przystaje do obowiązków organu wynikających z art. 10 k.p.a. Pomijając fakt, że postępowanie co do istoty sprawy jest wszczęte, ale zawieszone. Natomiast "zbitka przepisów" wymienionych w zarzucie d) skargi kasacyjnej, w kontekście wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r. [I] SAB/Wa 20/19, w którym sąd ten uznał bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania, jest kompletnie niezrozumiała. Organ wszak wykonał ten wyrok i rozpoznał wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania, choć rozpoznał go negatywnie dla strony. To rozstrzygnięcie mogło być kwestionowane odrębną skargą do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszenia postępowania, co strona uczyniła. Wyrok z 8 maja 2019 r. nie przesadził przecież (i nie mógł tego uczynić) o zasadności podjęcia zawieszonego postępowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.