I OSK 505/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 466/24 w sprawie ze skargi T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2024 r., nr SKO.41/1896/OS/2024 w przedmiocie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 października 2024 r., sygn. akt II SA/Lu 466/24, oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z 24 kwietnia 2024 r., nr SKO.41/1896/OS/2024, utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy Niemce z 22 marca 2024 r., nr OPS-PS.4530.6.2024, o odmowie przyznania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła T. W. (dalej – skarżąca, skarżąca kasacyjnie), zastępowana przez ustanowionego z urzędu radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 934 ze zm.), dalej - p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, jak również przepisów prawa materialnego, tj.: 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. i art. 136 § 1 k.p.a. nie zgromadziły pełnego materiału dowodowego w sprawie oraz wydały rozstrzygnięcie w nieustalonym stanie faktycznym sprawy; 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na niezastosowaniu w sprawie przez organy art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm., dalej - u.p.s.) i niepodjęciu żadnych działań w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy we własnym zakresie; 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie; 4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 3 i 4 u.p.s. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organy przepisów prawa przejawiającego się w uzależnieniu przyznania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych od złożenia przez skarżącą zaświadczenia od lekarza rodzinnego sporządzonego według wzoru ustalonego przez organ oraz złożenia na piśmie zgody na realizację usług przez opiekunkę, chociaż tego rodzaju warunki nie wynikają z ustawy o pomocy społecznej; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 4 oraz 11 ust. 2 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek przyjęcia, że skarżąca odmawiała kontaktów z pracownikami pomocy społecznej oraz wyrażała brak woli współpracy w zakresie złożonego przez siebie wniosku, co uzasadniało odmowę przyznania skarżącej wnioskowanych przez nią usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych; 6. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 50 ust. 2 i 3 oraz ust. 4 u.p.s. w związku z art. 16 ust. 2 u.p.s. poprzez odmowę przyznania skarżącej usług opiekuńczych pomimo wypełnienia ustawowych przesłanek przyznania wnioskowanej przez skarżącą pomocy; 7. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a w związku z art. 50 ust. 2 i 3 u.p.s. poprzez oddalenie skargi na skutek uznania, że organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego wydając decyzje o odmowie przyznania skarżącej usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, pomimo okoliczności świadczących o dowolności decyzji wydanych przez te organy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie, zrzekając się rozprawy, wniosła o uchylenie w całości opisanego na wstępie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi. Pełnomocnik z urzędu skarżącej kasacyjnie wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu świadczonej na rzecz skarżącej w niniejszej sprawie, oświadczając, że opłaty z tytułu pomocy prawnej nie zostały zapłacone w całości lub w części oraz, że pomoc prawną świadczy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, przy rozpoznaniu sprawy, związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Skarga kasacyjna została oparta na obu określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawach kasacyjnych. W tej sytuacji zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Jednak w rozpoznawanej sprawie w sposób bezpośredni wiążą się one z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, stąd też ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny podnoszonego naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do poprawności dokonanej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego. Zgodnie z art. 50 ust. 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm.), dalej - u.p.s., osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych (ust. 1). Usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić (ust. 2). Usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem (ust. 3). Specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym (ust. 4). Ośrodek pomocy społecznej albo centrum usług społecznych, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia (ust. 5). Podkreślenia wymaga, że z ustawy o pomocy społecznej wynika obowiązek współpracy, współdziałania, świadczeniobiorcy z pracownikami pomocy społecznej. Stosownie do art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast art. 11 ust. 2 u.p.s. wśród okoliczności, które mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych wymienia brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (pkt 1). Zgodnie z art. 106 ust. 4 u.p.s. decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców i osób, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zatem decyzja w przedmiocie przyznania usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych musi zostać poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym, którego elementem koniecznym jest rodzinny wywiad środowiskowy. Rodzinny wywiad środowiskowy jest bowiem szczególnym rodzajem dowodu, przewidzianym w ustawie o pomocy społecznej i pełni on w sprawach pomocowych niezwykle ważną rolę. Przeprowadza się go w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin ubiegających się o świadczenia oraz korzystających ze świadczeń. Jest on ustawowo określonym sposobem zbierania informacji, rozmową z osobą starającą się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej (i jej rodziną) a także szczególnym rodzajem postępowania dowodowego. Rodzinny wywiad środowiskowy ma ukazać w sposób wszechstronny sytuację osoby i rodziny starającej się o przyznanie świadczenia lub korzystającej z pomocy. Na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji określonego podmiotu i formułuje wnioski dotyczące planowania pomocy, które są podstawą rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z 23 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 3468/15). Stosownie do art. 107 ust. 1 u.p.s. oraz przepisów obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 893) przeprowadzając wywiad pracownik socjalny bierze pod uwagę indywidualne cechy, sytuację osobistą, rodzinną, dochodową i majątkową osoby samotnie gospodarującej lub osób w rodzinie, mogące mieć wpływ na rodzaj i zakres przyznawanej im pomocy. W ramach przeprowadzonego wywiadu pracownik socjalny dokonuje analizy i diagnozy sytuacji danej osoby lub rodziny i formułuje wnioski z nich wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego jest obligatoryjną czynnością organu przed dokonaniem rozstrzygnięcia w sprawie w drodze decyzji administracyjnej przyznającej prawo do świadczenia z pomocy społecznej lub takiego prawa odmawiającej. Utrudnianie albo uniemożliwianie przez wnioskodawcę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji może być potraktowane jako brak jego współdziałania z pracownikiem socjalnym, a przez to może prowadzić do odmowy przyznania świadczenia. Nie można bowiem czynności wywiadu środowiskowego zastąpić innymi środkami dowodowymi, co oznacza, że strona musi liczyć się z koniecznością ścisłej aktywności podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego (por. wyrok NSA z 5 października 2021 r., sygn. akt I OSK 502/21). Zgodnie z art. 107 ust. 4 u.p.s. w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się, mimo braku zmiany danych, nie rzadziej niż co 6 miesięcy, a w przypadku osób przebywających w domach pomocy społecznej oraz w ośrodkach wsparcia dla osób z zaburzeniami psychicznymi - nie rzadziej niż co 12 miesięcy. Wykładnia językowa powołanego art. 107 ust. 4 zd. 1 u.p.s. prowadzi do wniosku, że aktualizacja wywiadu środowiskowego ma być sporządzana nie tylko w razie zmiany danych zawartych w wywiadzie. Co więcej nawet korzystanie ze stałych form pomocy nie ogranicza organu do przeprowadzenia wywiadu raz na 6 miesięcy. Organ może zatem przeprowadzić aktualizację wywiadu środowiskowego częściej niż w okresach wskazanych w art. 107 ust. 4 u.p.s., zwłaszcza, gdy osoba taka ubiega się często o pomoc społeczną. Samo bowiem składanie takich wniosków może oznaczać zmianę sytuacji strony, co stanowi podstawę, a nawet potrzebę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego lub jego aktualizacji (por. wyrok NSA z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2278/24). Niewyrażenie przez stronę zgody na przeprowadzenie takiego wywiadu lub jego aktualizacji, a za takie należy uznać uchylanie się od przeprowadzenia tej czynności, wypełnia dyspozycję art. 11 ust. 2 u.p.s. i - zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s. - może stanowić samodzielną podstawę do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedną z postaci odmowy współdziałania z pracownikiem socjalnym, w rozumieniu tego przepisu, jest uniemożliwienie mu przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego (por. wyroki NSA z: 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 95/15; 5 października 2016 r. sygn. akt I OSK 329/15; 6 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3598/18). W rozpoznawanej sprawie, z uwagi na wniosek skarżącej o przyznanie kolejnych świadczeń, w postaci usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych, zaszła potrzeba sporządzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego. Jednak ze względu na stanowisko skarżącej do tej aktualizacji wywiadu nie doszło. Jak wynika z akt sprawy w okresie między złożeniem przez skarżącą wniosku o przyznanie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych w grudniu 2023 r., a wydaniem decyzji przez organ I instancji, ośrodek pomocy społecznej zawiadomił skarżącą o miejscu i terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jednocześnie informując o skutkach braku wyrażania zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Mimo kategorycznej odmowy przez skarżącą ze względu na stan zdrowia kontaktu z pracownikami socjalnymi, udali się oni w dniu 9 stycznia 2024 r. oraz w dniu 14 lutego 2024 r, do miejsca zamieszkania skarżącej celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednak do przeprowadzenia wywiadu nie doszło z uwagi na brak możliwości nawiązania kontaktu ze skarżącą. Powyższe znajduje potwierdzenie w zawiadomieniu organu z 18 grudnia 2023 r. o ustaleniu terminu wywiadu środowiskowego, odebranego przez męża skarżącej Z. W. w dniu 27 grudnia 2023 r., oraz w notatkach służbowych pracownika socjalnego próbującego przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania skarżącej. Z powyższych okoliczności wynika, że skarżąca miała wiedzę co do konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w miejscu i formie wskazywanej przez organ, jako koniecznego warunku rozpatrzenia zgłoszonego przez nią żądania. Skarżąca jednak uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, powołując się na stan zdrowia. Wskazać należy, że okoliczność nagłego pogorszenia stanu zdrowia, zachorowania czy wystąpienie innych nagłych i nadzwyczajnych sytuacji może wprawdzie uniemożliwić przeprowadzenie wywiadu środowiskowego lub jego aktualizację, jednakże w żadnym przypadku nie może to prowadzić do wniosku, że wywiad taki staje się zbędny. Wówczas po ustaniu ww. okoliczności organ pomocowy jest bowiem zobowiązany podjąć kolejne próby przeprowadzenia takiego wywiadu lub jego aktualizacji (por. wyrok NSA z 29 października 2025 r., sygn. akt I OSK 2278/24). W kontekście powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organy obu instancji uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z przepisów u.p.s., zaś brak współdziałania ze strony skarżącej prawidłowo doprowadziło do wydania decyzji negatywnej w zakresie wnioskowanych usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Dlatego też sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 11 ust. 2 u.p.s. okazały się nieusprawiedliwione. Natomiast przyznać należy rację skarżącej kasacyjnie co do braku podstaw prawnych do uzależnienia przyznania usług opiekuńczych oraz specjalistycznych usług opiekuńczych od złożenia przez skarżącą zaświadczenia od lekarza rodzinnego sporządzonego według wzoru ustalonego przez organ oraz złożenia pisemnej zgody na realizację usług przez opiekunkę, a co zostało podniesione w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej. Z analizy przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 50 u.p.s., jak również przepisów wykonawczych do ustawy, tj. rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. z 2005 r. Nr 189, poz. 1598 ze zm.) oraz powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 kwietnia 2021 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego, nie wynika, aby warunkiem przyznania usług opiekuńczych bądź specjalistycznych usług opiekuńczych, był obowiązek przedłożenia przez wnioskodawcę zaświadczenia lekarskiego, jak też obowiązek przedłożenia pisemnej zgody na realizację usług przez opiekunkę zatrudnioną w miejscowym ośrodku pomocy społecznej, w tym konkretnym przypadku w OPS w Niemcach. Wskazać należy, iż w dacie wydania decyzji organu I instancji obowiązywała uchwała nr LXII/600/2024 Rady Gminy Niemce z dnia 23 lutego 2024 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oraz szczegółowych warunków przyznawania usług sąsiedzkich, wymiaru i zakresu usług sąsiedzkich oraz sposobu rozliczania wykonywania takich usług. W załączniku nr 1 do tej uchwały w § 5 pkt 3 wskazano, że usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze przyznawane są na podstawie zaświadczenia lekarskiego. Natomiast w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy obowiązywała (weszła w życie 12 kwietnia 2024 r.) już nowa uchwała Nr LXIV/619/2024 Rady Gminy Niemce z dnia 22 marca 2024 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania oraz szczegółowych warunków przyznawania usług sąsiedzkich, wymiaru i zakresu usług sąsiedzkich oraz sposobu rozliczania wykonywania takich usług (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2024 r., poz. 2039). W treści załącznika nr 1 do tej uchwały brak jest zapisu wprowadzającego wymóg przedstawiania zaświadczenia lekarskiego przy występowaniu o usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze. Organ odwoławczy nie wziął w ogóle pod uwagę tego, że w toku postępowania odwoławczego obowiązywało już nowe prawo miejscowe w formie ww. uchwały z dnia 22 marca 2024 r., które nie wprowadzała wymogu przedłożenia zaświadczenia lekarskiego przy ubieganiu się o usługi opiekuńcze oraz specjalistyczne usługi opiekuńcze. Nie można nie zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że art. 50 ust. 3 u.p.s. jedynie w odniesieniu do usług opiekuńczych, obejmujących pielęgnację, stanowi o wymogu zalecenia lekarskiego. Natomiast w odniesieniu do pozostałych usług opiekuńczych ani ten przepis, ani żaden inny przepis u.p.s. takiego wymogu nie stawia. Podobnie ust. 4 art. 50 u.p.s. nie stawia wymogu przedłożenia zaświadczenia lekarskiego przez wnioskodawcę specjalistycznych usług opiekuńczych. Z tego też względu nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w świetle uregulowań u.p.s. zaświadczenie lekarskie stanowi istotny elementy wniosku o przyznanie usług opiekuńczych. Stwierdzenie to nie znajduje uzasadnienia w treści ust. 5 art. 50 u.p.s. jak to przyjął Sąd Wojewódzki. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z tym przepisem rola ośrodka pomocy społecznego przyznającego usługi opiekuńcze sprowadza się do ustalenia ich zakresu, okresu i miejsca świadczenia. Trafnie podnosi skarga kasacyjna, iż w każdej indywidualnej sprawie powinnością organu pomocy społecznej jest ustalenie sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc i na tej podstawie rozważenie stanu jej zdrowia, a w końcowym efekcie ustalenie zakresu niezbędnych usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Krytycznie należy również ocenić uzależnienie wydania pozytywnej decyzji przez organ I instancji (strona 10 decyzji) od przedłożenia przez skarżącą pisemnej zgody na realizację usług przez opiekunkę zatrudnioną przez OPS w Niemcach, skoro żaden przepis u.p.s., rozporządzenia, czy też uchwały Rady Gminy Niemce, nie przewiduje tego rodzaju wymogu dla wydania decyzji w sprawie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Stanowisko to należy uznać za nieprawidłowe, bowiem nie znajduje oparcia w obowiązujących w tej materii przepisach prawa. Nie można również pominąć tego, że ustawodawca w art. 105 ust. 1 u.p.s. przyznał kierownikowi ośrodka pomocy społecznej, dyrektorowi centrum usług społecznych oraz pracownikowi socjalnemu uprawnienie do żądania udzielenia informacji niezbędnych do ustalenia istnienia przesłanek udzielenia pomocy społecznej osobie wnioskującej o taką pomoc. Wśród podmiotów, które obowiązane są do udzielenia tej informacji, wymienia się między innymi podmioty wykonujące działalność leczniczą, czy ZUS. Zatem, jeżeli wydanie decyzji w przedmiocie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych wymaga informacji w zakresie stanu zdrowia, sytuacji finansowej wnioskodawcy, a wnioskodawca nie chce lub nie może ich udzielić, to uprawniony podmiot (kierownik ośrodka pomocy społecznej, dyrektor centrum usług społecznych, pracownik socjalny) powinien zwrócić się o ich udzielenie do właściwego podmiotu posiadającego tego rodzaju informacje, o którym mowa w art. 105 ust. 1 u.p.s. Podkreślenia wymaga, że w literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraźnie stwierdza się, że zgodnie z zasadą praworządności określoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach (zob. Wiesław Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. VII, opublikowano LEX 2013; por. też np. wyrok NSA z 14 października 2024 r., sygn. akt I OSK 2539/23). W niniejszej sprawie za pozaprawne wymogi przyznania usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych na wniosek skarżącej należy uznać żądanie przedłożenia zaświadczenia lekarskiego, jak również pisemnej zgody na realizację usług przez opiekunkę zatrudnioną przez OPS w Niemcach, a co słusznie zostało podniesione w skardze kasacyjnej. W warunkach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że pomimo zasadności niektórych zarzutów skargi kasacyjnej co do prawidłowości postępowania prowadzonego przez organy administracji obu instancji, to jednak ze względu na brak przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 i art. 182 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 – 261 p.p.s.a.