I OSK 505/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Edyta Cichecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. i V. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1403/19 w sprawie ze skargi M. P. i V. O. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 1403/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.P. i V.O. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 maja 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia 19 października 1971 r. Decyzją z dnia 19 października 1971 r. wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach o trybie i wywłaszczania nieruchomości orzeczono o wywłaszczeniu nieruchomości o powierzchni 1310m2 ozn. nr hip. [...]. Na podstawie rejestru pomiarowego wykonanego przez Warszawskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w Warszawie ustalono, że nieruchomość stanowi własność S.W. o nieznanym miejscu zamieszkania. W decyzji orzeczono o odszkodowaniu na rzecz S.W.– po udokumentowaniu przez niego prawa własności, a w przypadku niezgłoszenia się właściciela bądź jego następców prawnych w terminie trzech miesięcy od uprawomocnienia się decyzji, winno być przekazane do depozytu sądowego. W 2018 r. skarżące jako spadkobierczynie S.W., który zmarł w 1964 r.,a spadek po nim przeprowadzony został w 2015 r. wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 19 października 1971 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły skarżące, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa z uwagi na wywieszenie decyzji skierowanej do osoby zmarłej na tablicy ogłoszeń, a nadto rażące naruszenie art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, a także rażące naruszenie art. 17 ust. 2, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94) poprzez całkowicie błędne zrównanie osoby zmarłej z "osobą nieznaną z miejsca pobytu". Mając na uwadze powyższe skarżące kasacyjnie wniosły o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 14 maja 2019 r. oraz stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa; 2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Przypomnieć zatem należy, że zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowe sformułowanie skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego w odniesieniu do precyzyjnie wskazanego przepisu. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych podniesionych w ramach omawianej podstawy kasacyjnej może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej powołując podstawę prawną decyzji. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił. Zrównanie tych pojęć powoduje niejasność, na czym konkretnie wytknięte naruszenia polegają. Dlatego powinny one stanowić samodzielne zarzuty, które w podstawach skargi kasacyjnej mogą pojawiać się łącznie lub oddzielnie, lecz zawsze powinny być uzupełnione o wskazanie, na czym polegała dokonana przez sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. druga podstawa skargi kasacyjnej to naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ramach tej podstawy szczególnie zwraca się uwagę na dwie rzeczy: po pierwsze nie każde naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ale tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a okoliczność ta zostanie wskazana w skardze, a po drugie kwestionowanie, podważanie ustalonego stanu faktycznego sprawy może nastąpić tylko w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. To szersze odniesienie się do podstaw kasacyjnych uregulowanych w art. 174 p.p.s.a. stało się konieczne ze względu na sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, który nie odwołuje się do żadnej z podstaw wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Odnosząc się zatem do tak sformułowanego zarzutu, w którym wskazano naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej nie stanowi rażącego naruszenia prawa z uwagi na wywieszenie decyzji skierowanej do osoby zmarłej na tablicy ogłoszeń, a nadto rażące naruszenie art. 45 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, a także rażące naruszenie art. 17 ust. 2, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94) poprzez całkowicie błędne zrównanie osoby zmarłej z "osobą nieznaną z miejsca pobytu", stwierdzić należy, że zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarga nie zawiera zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tym samym nie są kwestionowane, ani tym bardziej podważane ustalenia jakie poczynił organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 października 1971 r., w tym ustalenia poczynione przez organ w postępowaniu wywłaszczeniowym. W drugiej zaś kolejności stwierdzić należy, że sformułowany zarzut w skardze kasacyjnej określony jako błędne przyjęcie przez Sąd I instancji może budzić uzasadnione wątpliwości czy podstawą skargi jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Ponadto wszystkie powołane przepisy, tj. art. 45 k.p.a., art. 17 ust. 2, art. 18 ust. 2, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. dotyczą wyłącznie trybu zawiadamiania w formie obwieszczenia osób zainteresowanych, których miejsce pobytu jest nieznane o podejmowanych czynnościach: tj. możliwości zapoznania się z wnioskiem wywłaszczeniowym i załącznikami (art. 17 ust. 2), o wyznaczeniu rozprawy wywłaszczeniowej (art. 18 ust. 2), o doręczeniu orzeczenia wywłaszczeniowego (art. 28 ust. 1). Natomiast jak zasadnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji, w sprawie kwestionowana jest ocena prawna dokonana w zaskarżonej decyzji przez Ministra, dotycząca braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Mianowicie w sprawie istotnym, spornym zagadnieniem jest stanowisko organu nadzoru, zgodnie z którym kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie została skierowana do osoby zmarłej, a wywieszenie decyzji na tablicy ogłoszeń Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej w trybie ówczesnego art. 45 k.p.a. powoduje, że uznaje się, że decyzja została doręczona stronom postępowania. Dalej Sąd I instancji podkreśla, że przechodząc w tej sytuacji do analizy przedmiotu sporu zaistniałego w sprawie, wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r. przewidywały, że wywłaszczeniem mogą być objęte nieruchomości o nieaktualnym lub nieuregulowanym stanie prawnym. Stan własności nieruchomości nie zawsze odpowiada treści ksiąg wieczystych lub zbioru dokumentów dlatego też, aby problemy związane m.in. z ustaleniem kręgu właścicieli nieruchomości i miejsca ich pobytu nie stanowiły trwałej przeszkody dla wywłaszczenia nieruchomości, które były niezbędne na cele wskazane w art. 3 tej ustawy, ustawodawca zabezpieczając ich realizację, ale i interes tych osób, przewidział szereg przepisów umożliwiających procedowanie pomimo wystąpienia tego rodzaju problemów (art. 6 ust. 4, art. 15 ust. 6 i 7, art. 19, art. 26 ust. 2). Zdaniem Sądu I instancji w sprawie bezsporne jest, że w dacie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w księdze wieczystej brak było informacji o śmierci jego właściciela o istnieniu jego spadkobierców, nie było także przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu. W konsekwencji nie były znane osoby, z którymi byłoby możliwe zawarcie umowy nabycia nieruchomości, które należałoby zawiadomić o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i którym należałoby doręczyć decyzję wywłaszczeniową. Niewątpliwie zatem, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowe jest uznanie, że nieruchomość na dzień wywłaszczenia miała nieuregulowany stan prawny. Stan prawny nieruchomości nie został uregulowany z powodu braku aktualnych na dzień wywłaszczenia wpisów w księdze wieczystej i ewidencji gruntów. W konsekwencji odwołanie się w decyzji wywłaszczeniowej do imienia i nazwiska hipotecznego właściciela stanowiło element opisu nieruchomości (art. 22 ust. 1 pkt 4 ustawy). Analiza akt i kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziły Sąd I instancji do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została zgodnie z art. 3ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4, art. 8 ust. 6, art. 16 ust. 1, art. 29 ust. 1, art. 21, art. 22, art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. To krótkie odwołanie się do stanowiska prawnego i powoływanych przepisów ustawy przez Sąd I instancji miało na celu zwrócenie uwagi na podnoszoną przez Sąd, jak i organ argumentację, iż przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość, która miała nieuregulowany stan prawny. Powoływane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisy ustawy jak również przyjęte stanowisko prawne, nie zostało objęte zakresem zarzutu skargi kasacyjnej, stąd też z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się odnieść do tej kwestii. Natomiast w wyroku z dnia 22 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 2280/21 NSA m.in. stwierdził, że zasadnie Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, wobec czego do zawiadomień o czynnościach organu zastosowanie znajdowały w szczególności przepisy art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawa ta przewidywała bowiem możliwość dokonania wywłaszczenia także nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawym. Mając powyższe na uwadze, w tym sposób sformułowania zarzutu, zarzut skargi kasacyjnej nie może być uwzględniony. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z obowiązującym w okresie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przepisem art. 29 § 1 dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320) "Właściciel nieruchomości obowiązany był do ujawnienia swego prawa. Jeżeli właścicielem jest osoba prywatna, sąd prowadzący księgę wieczystą przynagli opieszałego właściciela za pomocą grzywien. W razie uzyskania wpisu grzywny nieuiszczone mogą być przez sąd darowane w całości lub w część." To oznacza, że ewentualne zaniechanie ujawnienia przez właścicieli ich praw w księdze wieczystej stanowi okoliczność dla nich niekorzystną. Przyjęcie bowiem, że zaniechanie przez właścicieli ujawnienia ich praw w księdze wieczystej należałoby rozstrzygać na ich korzyść, godziłoby w zasadę prawa, zgodnie z którą nie można czerpać korzyści z własnego bezprawia (ex iniuria ius non oritur). Na marginesie sprawy, należy zaznaczyć, że w obowiązującym aktualnie stanie prawnym, tj. ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w której uregulowana jest problematyka wywłaszczenia, możliwe jest przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 113 ust. 6 ustawy), w tym również nieruchomości, której właściciel nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe (art. 113 ust. 7 ustawy). W takich przypadkach - zgodnie z art. 114 ust. 3 ustawy - informację o zamiarze wywłaszczenia starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, podaje do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości oraz na stronach internetowych starostwa powiatowego, a także przez ogłoszenie w prasie o zasięgu ogólnopolskim. Natomiast na podstawie art. 118a ust. 2, decyzja podlega ogłoszeniu w sposób określony w art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nawet zatem w porządku demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) dopuszczalna jest sytuacja, w której wywłaszczona zostaje nieruchomość, co do której ujawniony w księdze wieczystej właściciel nie żyje, a równocześnie nie przeprowadzono postępowania spadkowego, czy też postępowanie spadkowe trwa, ale nie zostało zakończone. Nadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13, OTK-A 2015/5/62, uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji upłynął znaczny okres czasu. W związku z powyższym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca wprowadził następujące zmiany w stanie prawnym. Mianowicie ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1491), która weszła w życie 16 września 2021 r., wprowadzone zostały ograniczenia czasowe dotyczące możliwości stwierdzania nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a. otrzymał brzmienie: Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne), wszczynania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji (w art. 158 k.p.a. dodano § 3 w brzmieniu: Jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Nadto ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. zawiera jeszcze art. 2 o charakterze intertemporalnym. Zgodnie z powołanym art. 2 ust. 1, Do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą oraz ust. 2, zgodnie z którym, Postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. To odwołanie się do wprowadzonych ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. zmian prawnych dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji uczynione zostało z uwagi na okoliczności tej sprawy, tj. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 19 października 1971 r., wszczęte zostało na wniosek skarżących z dnia 15 marca 2018 r., a więc po upływie ponad 46 lat. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.