I OSK 504/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 118/17 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania punktu 4 wniosku K.K. z dnia 31 lipca 2017 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz K.K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 118/17 oddalił skargę K.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K.K. wnioskiem z dnia 31 lipca 2017 r., przekazanym drogą elektroniczną, złożonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 1764, dalej w skrócie "u.d.i.p.") zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o udzielenie informacji: 1) Czy Gmina [...] była oficjalnie reprezentowana na tegorocznym Kongresie Regionów? 2) Kto ją reprezentował i w których częściach/panelach Kongresu uczestniczył/a? 3) Jakie wydatki i w jakiej wysokości poniesiono w związku z reprezentowaniem Gminy [...] podczas Kongresu? 4) Wniosła o udostępnienie dokumentów potwierdzających te wydatki. Wnioskodawczyni wskazała, że odpowiedź ma być jej udzielona w formie elektronicznej. Sekretarz Miasta [...] w odpowiedzi z dnia 10 sierpnia 2017 r. podał, że to on uczestniczył w tym wydarzeniu i reprezentował Gminę na Kongresie Regionów. Wyjaśnił, że Gmina [...] nie ponosiła kosztów z tytułu reprezentacji (uczestnictwa) w Kongresie – wydatki te poniósł organizator wydarzenia. Z budżetu Gminy [...] wydatkowano natomiast 45 złotych z tytułu diety związanej z jego delegacją służbową. Dokumentem potwierdzającym ten wydatek jest polecenie wyjazdu służbowego. W ocenie Sekretarza Miasta [...], treść polecenia wyjazdu służbowego nie stanowi informacji publicznej o zasadach funkcjonowania podmiotu zobowiązanego do jej udostępnienia stosownie do art. 6 ust.1 pkt 3 u.d.i.p. Jest ono narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynika z zasady podporządkowania pracownika. Informacje z zakresu prawa pracy, co do zasady, nie mają charakteru informacji publicznej. Z tego względu stwierdził, że żądanie udostępnienia skanu polecenia wyjazdu służbowego nie może być realizowane w trybie dostępu do informacji publicznej. K.K. uznała, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został wykonany w całości i wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej. Zarzuciła naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 16 u.d.i.p. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 28 lipca 2017 r. Zdaniem skarżącej, udzielona jej przez organ w 10 sierpnia 2017 r. odpowiedź nie jest wyczerpująca. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo podała, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych i posiadanych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. Skarżąca podała również, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie została w tej sprawie wydana . W ocenie K.K., udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej nie narusza prywatności osoby fizycznej, tajemnicy ustawowo chronionej, ani tajemnicy przedsiębiorcy. Organ nie wykazał, iż przyczyną nieudostępnienia informacji był brak środków technicznych lub, że nie posiada wnioskowanej informacji. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby żądana informacja została udostępniona zgodnie z wnioskiem. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że skarżąca otrzymała odpowiedzi na wszystkie pytania zawarte we wniosku z dnia 31 lipca 2017 r. Przyznał, że pytanie nr 3 wniosku było pytaniem dotyczącym majątku jednostki samorządu terytorialnego, a więc informacją publiczną, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 c u.d.i.p. Dokumentem potwierdzającym wydatek Gminy [...] w kwocie 45 zł brutto z tytułu diety związanej z delegacją służbową Sekretarza Miasta [...], który uczestniczył i reprezentował tę Gminę na Kongresie Regionów, jest polecenie wyjazdu służbowego. Zdaniem organu, dokonując analizy art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.d.i.p., uznać należy, iż polecenie wyjazdu służbowego nie może być rozważane w pojęciu zasad funkcjonowania organu, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., czy też danych publicznych z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Wydawanie poleceń służbowych jest wyrazem przyznanego pracodawcy uprawnienia w zakresie organizowania i kierowania zakładem pracy. Dotyczą one sfery praw i obowiązków danego pracownika i mogą być kształtowane w sposób dowolny z poszanowaniem zasad wynikających z przepisów prawa pracy. Kwestie te mają charakter indywidualny i nie mogą zaliczane do spraw publicznych. Polecenie wyjazdu służbowego jest narzędziem pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika i wynika z zasady jego podporządkowania. Polecenie wyjazdu służbowego jest dokumentem o charakterze wewnętrznym, dotyczącym zasad organizacji pracy, na podstawie którego jest rozliczane wykonywanie pracy przez danego pracownika, który w żaden sposób nie ingeruje w sferę publiczną. Obowiązuje wyłącznie w relacji pracodawca – pracownik i nie może być uznane za dokument urzędowy, jako że nie został zawarty w ramach przyznanych organowi gminy uprawnień do wykonywania władzy publicznej, a jego ocena może być dokonywana tylko na gruncie prawa pracy. W tej sprawie wnioskowany przez K.K. dokument, tj. polecenie wyjazdu służbowego, nie dotyczyło wykonywania władzy publicznej, a jedynie sfery regulowanej przez Kodeks pracy. Stosunki z zakresu prawa pracy nie są realizacją jakiegokolwiek zadania publicznego. Żądany przez K.K. dokument, tj. polecenie wyjazdu służbowego, jest dokumentem prywatnym, obowiązuje wyłącznie w relacji pracodawca – pracownik i nie może zostać uznany za dokument urzędowy, jako że nie został zawarty w ramach przyznanych organowi gminy uprawnień do wykonywania władzy publicznej, a jego ocena może być dokonywana tylko na gruncie prawa pracy. Prezydent Miasta [...] podał również, iż nie był uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Przepis ten dotyczy bowiem odmowy udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, załatwienie wniosku przybiera postać pisma skierowanego do wnioskodawcy, zawiadamiającego o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku w oparciu o przepisy u.d.i.p. wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej. Stwierdził, że Prezydent Miasta [...] zasadnie przyjął, iż żądana przez skarżącą informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p., co wyklucza możliwość uznania jego bezczynności. Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 przyjął, że pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zbieżny z powyższym pogląd jest również wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11 i 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 155/12). Dla kwalifikacji informacji publicznej istotne jest zatem, aby zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dotyczyła "sprawy publicznej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15). W świetle art. 6 u.d.i.p. informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności, tj. takiej aktywności, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowania określonych interesów i celów publicznych. Sąd pierwszej instancji podał, że wprawdzie Prezydent Miasta [...], jako organ administracji samorządowej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i informacją taką jest informacja o jego działalności, nie oznacza to jednak, iż każdy przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Jeżeli informacja zawarta w dokumencie dotyczy sfery niezwiązanej z działalnością organu, nie podlega udostępnieniu. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, iż część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że jest związana z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu. W przeciwieństwie do dokumentu urzędowego, którym zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p. jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przez dokument wewnętrzny rozumie się taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu, ale nie przesądzający o kierunkach jego działania. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2130/11, wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122 wyrok NSA z dnia: 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13 , 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13, 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, polecenie wyjazdu służbowego jest dokumentem wewnętrznym. Z treści art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy (miasta). Oznacza to, że jest uprawniony do wykonywania wszystkich zadań, które mieszczą się w pojęciu kierowania jednostką organizacyjną, w tym do wydawania poleceń służbowych podległym pracownikom w tym polecenia wyjazdu służbowego. Dokument wydany w tym przedmiocie nie zawiera danych publicznych i wiąże się aktywnością organu związaną z wewnętrzną organizacją jego funkcjonowania. Ma walor wyłącznie organizacyjny i porządkowy. Stanowi narzędzie pracodawcy w zakresie kierowania sposobem wykonywania pracy. Nie stanowi zatem informacji publicznej. W tej sprawie organ nie miał podstaw do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji. Przewidujący taką możliwość art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko w sytuacji , gdy należy odmówić udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej. Zastosowanie przez organ formy decyzji administracyjnej w przypadku, gdy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji niemającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa i byłoby niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15 i podane tam orzecznictwo). Z tych powodów Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.K., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez jego pominięcie w zakresie, w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej; b) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja tego prawa dotyczy wyłącznie wykonywania zadań publicznych, co ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjne prawo; c) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję dostępu do dokumentów, poprzez jego wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie, prowadzące do uznania, iż dokumenty wytworzone przez organ władzy publicznej i znajdujące się w jego posiadaniu nie podlegają pod prawo do informacji; d) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie z którą można wyłączyć z zakresu prawa do informacji bliżej nieokreślony katalog informacji (tu dokumentów) w sposób niewynikający z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP; e) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie prowadzące do zawężenia konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez utożsamienie podmiotowego zakresu prawa do informacji ze "sprawa publiczną". Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie jej kosztami postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W konkluzji stwierdziła, że w niniejszej sprawie dokonano nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej, godzącego w istotę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna kasacyjnej została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który uznał, że żądany przez K.K. od Prezydenta Miasta [...] dokument – polecenie wyjazdu służbowego, potwierdzający wydatek Gminy [...] w kwocie 45 zł brutto, z tytułu diety związanej z delegacją służbową Sekretarza Miasta [...], który uczestniczył i reprezentował tę Gminę na Kongresie Regionów, nie jest informacją publiczną. Skutkowało to stwierdzeniem, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne stało się zatem wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym. Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 wskazał, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym – o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym". W Konstytucji RP zakres prawa do informacji publicznej został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej jest podany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określającym czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem ich aktywności. Istnieje zatem sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej. Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji , o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji". Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Wskazać należy, iż ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu ,która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych". Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513). Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). (por. wyroki : NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w posiadaniu organu". Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt przedmiotowej sprawy, należało ocenić, czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając przedstawiony stan prawny, prawidłowo uznał, że żądany przez K.K. we wniosku z dnia 31 lipca 2017 r. dokument potwierdzający poniesienie przez Gminę [...] wydatku w kwocie 45 zł brutto z tytułu diety związanej z delegacją służbową jej reprezentanta – Sekretarza Miasta [...] na Kongresie Regionów w 2017 r., w tym przypadku – polecenie wyjazdu służbowego, nie jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę przyznał, że pytanie zawarte w pkt 3 wniosku dotyczy majątku jednostki samorządu terytorialnego, a więc informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 c u.d.i.p.), to jednak przyjął, iż polecenie wyjazdu służbowego nie może być zakwalifikowane do przedmiotu informacji publicznej, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 u.d.i.p. Nie dotyczy ono bowiem zasad funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a, b u.d.i.p., czy też danych publicznych wymienionych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a-d u.d.i.p. Stwierdził, że informacja dotycząca majątku publicznego w żądanym przez K.K. zakresie została udzielona. Fakt wydatkowania środków publicznych i wysokość tego wydatku związana z reprezentowaniem Gminy [...] na Kongresie Regionów została potwierdzona, a nieudostępnienie polecenia wyjazdu służbowego, jako nośnika informacji, nie pozwala na uznanie, że przekazana wnioskodawczyni informacja nie odpowiadała zakresowi żądania. Polecenie wyjazdu służbowego stanowi narzędzie pracodawcy w zakresie kierownictwa przy wykonywaniu pracy przez pracownika, a nie służy celom, o których mowa w art. 61 Konstytucji RP i przepisach u.d.i.p. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej – informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także kas chorych 1. Wskazać należy, iż art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.) stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego tworzą sektor finansów publicznych. Z kolei w art. 33 ust. 1 tej ustawy została zawarta regulacja dotycząca jednej z naczelnych zasad rządzących gospodarką środkami publicznymi, tj. zasada jawności finansów publicznych, od której przewiduje się jedynie dwa wyjątki, które w niniejszej sprawie nie mają znaczenia (jawność może być wyłączona w stosunku do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub jeżeli wynika to z umów międzynarodowych – art. 33 ust. 2). Niewątpliwie zasada jawności gospodarki środkami publicznymi musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów oraz kontroli ze strony samych obywateli. Polecenie wyjazdu służbowego jest dokumentem potwierdzającym odbycie podróży służbowej i podstawą do rozliczenia kosztów takiego wyjazdu. Pracodawca, polecając pracownikowi odbycie podróży służbowej, jest zobowiązany do wypłacenia określonych świadczeń. Ich wysokość zależy od rodzaju podmiotu zatrudniającego. W przypadku budżetowych jednostek państwowych lub samorządowych wysokość i warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi określa rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167). Do polecenia wyjazdu służbowego załącza się rozliczenie faktycznie poniesionych kosztów. Wprawdzie tego rodzaju dokument dotyczy sfery stosunku pracy i z jednej strony uprawnienia pracodawcy w stosunku do pracownika w zakresie polecenia wyjazdu służbowego, zaś z drugiej strony uprawnienia pracownika do otrzymania diety i zwrotu kosztów poniesionych w związku z wyjazdem, to jednak w tym przypadku zawiera również informację związaną z dysponowaniem przez jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przedstawionych rozważań uznać należy, że informacja, o jaką wystąpiła skarżąca, tj. dokumenty potwierdzające wydatki poniesione przez Gminę [...] w związku z reprezentowaniem jej podczas Kongresu Regionów w 2017 r., czyli kopię polecenia wyjazdu służbowego dla Sekretarza Miasta [...] (wraz z jego rozliczeniem) – jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskowana informacja – wbrew twierdzeniu organu i Sądu pierwszej instancji – jest bowiem rodzajem informacji o dysponowaniu majątkiem i środkami publicznymi. Podkreślenia wymaga, że wydatki przeznaczone na delegacje służbowe niewątpliwie należą do sfery wydatków publicznych, zaś skarżąca w swoim wniosku zwróciła się nie tylko o udzielenie informacji, jakie wydatki i w jakiej wysokości poniesiono w związku z reprezentowaniem Gminy [...] podczas Kongresu (na co organ udzielił odpowiedzi, przyznając tej informacji walor informacji publicznej), ale wyraźnie wniosła także o udostępnienie jej dokumentów potwierdzających te wydatki. Dokumentem tym jest polecenie wyjazdu służbowego, zawierające wnioskowane przez K.K. dane publiczne, co nadaje mu w tym zakresie charakter informacji publicznej, w odróżnieniu od np. tzw. kart drogowych, które są dokumentami o charakterze wewnętrznym i to one – w odróżnieniu od polecenia wyjazdu służbowego – dotyczą wyłącznie kwestii organizacji pracy w zakresie rozliczania czasu pracy pracowników uprawnionych do używania pojazdów służbowych przy wykonywaniu obowiązków pracowniczych związanych z wyjazdami służbowymi i delegowaniem do pracy poza siedzibę urzędu i które są podstawą do powierzenia pracownikowi samochodu służbowego i mogą mieć jedynie znaczenie w sprawie odpowiedzialności materialnej pracownika za powierzone mienie. Tymczasem, jak już podano, polecenie wyjazdu służbowego jest dokumentem potwierdzającym aktywność podmiotów władzy publicznej, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, a więc nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego i nie posiada wyłącznie waloru organizacyjnego i porządkowego. Należy zaznaczyć, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Dokumentami, których udostępnienie objęte jest trybem u.d.i.p. są zatem wszelkiego rodzaju pisma wytworzone w związku z wykonywaniem zadań przynależnych właściwości danego organu, należących do kategorii "spraw publicznych". Takim zadaniem jest niewątpliwie udział przedstawiciela gminy i reprezentowanie jej interesów na omawianym w niniejszej sprawie Kongresie Regionów i związana z nim kwestia poniesienia kosztów takiej reprezentacji przez gminę, a więc określenie sposobu i rozmiaru rozdysponowania przez jednostkę samorządu terytorialnego majątkiem publicznym, co znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji związanej z poleceniem wyjazdu służbowego. Żądana w przedmiotowej sprawie informacja jest zatem niewątpliwie informacją o "sprawie publicznej" (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wnioskowana przez K.K. informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok. Uznał, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona i rozpoznał skargę poprzez zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do rozpoznania wniosku K.K. z dnia 31 lipca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w omówionym zakresie (pkt 4 wniosku) w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności niniejszej sprawy, a zwłaszcza brak intencjonalnego działania ze strony Prezydenta Miasta [...], co przejawiało się w pozostawaniu przez niego w mylnym przekonaniu, że wniosek K.K. o udostępnienie informacji publicznej załatwił w formie pisma, stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosku strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Taka sytuacja szczególna w tej sprawie nie zaistniała. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 209 P.p.s.a. oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).