I OSK 504/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: asystent sędziego A.T. po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wr 117/16 w sprawie ze skargi M.K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt IV SAB/Wr 117/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na bezczynność Burmistrza S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. W dniu [...] czerwca 2016 r. M.K., redaktor Gazety [...], złożył do Urzędu Miejskiego w S. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci nagrania z posiedzenia Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. Ponadto w dniu [...] czerwca 2016 r. strona złożyła wniosek o przechowanie tego nagrania. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu [...] czerwca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że nagranie z sesji nie stanowi informacji publicznej, a przebieg sesji odzwierciedla protokół z sesji, z którym będzie można się zapoznać na stronie bip. [...].pl, w dziale Rada Miejska, sekcja: protokoły z sesji Rady. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, dalej również jako "WSA", z dnia [...] czerwca 2016 r. na bezczynność Burmistrza S. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r., skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 10 Europejskiej Konwencji o ochronie Praw Człowieka i podstawowych wolności, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 3, art. 9 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015, poz. 2058 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2015, poz. 1515 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", przez nieudzielenie informacji publicznej. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wskazał na zagadnienie bezczynności i wyjaśnił, iż dla jej uznania konieczne jest ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Sąd ten wskazał także na treść art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 61 Konstytucji RP. Zaznaczył, iż w orzecznictwie przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnoszące się do tych podmiotów. Dalej Sąd wskazał na art. 7 ust. 1 u.d.i.p. i wskazane w nim sposoby udostępniania informacji publicznej, także na art. 13 ust. 1 u.d.i.p. i art. 19 u.d.i.p. Zauważył przy tym, iż z art. 19 u.d.i.p. wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy protokół nie został sporządzony i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Poza tym wypadkiem materiały te mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, a zatem nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Burmistrz jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, w tym również protokołów lub stenogramów obrad Rady Miejskiej. Natomiast skarżący w dniu [...] czerwca 2016 r. zwrócił się o udostępnienie nagrania z posiedzenia Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2016 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek, organ w dniu [...] czerwca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że nagranie z sesji nie stanowi informacji publicznej, a przebieg sesji odzwierciedla protokół z sesji, z którym będzie można się zapoznać na stronie bip. [...].pl, w dziale Rada Miejska, sekcja: protokoły z sesji Rady. W ocenie WSA informacja ta została udzielona stronie bez zbędnej zwłoki, z podaniem sposobu i formy udostępnienia informacji publicznej. Ponadto WSA podniósł, iż w dniu [...] sierpnia 2016 r. przekazano stronie za pomocą poczty elektronicznej link do opublikowanego w BIP protokołu z sesji Rady, zatwierdzonego przez Radę podczas sesji w dniu [...] sierpnia 2016 r. Informacja ta została przekazana stronie w dniu następnym, po zatwierdzeniu tego protokołu. Z kolei przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. przekazano stronie kserokopię protokołu z obrad sesji Rady z dnia [...] czerwca 2016 r., a więc również bez zbędnej zwłoki, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W kwestii udostępnienia stronie nagrania z posiedzenia Rady Miejskiej, WSA zauważył, że zgodnie z § 33 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej, stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy i Miasta [...], z każdej sesji Rady sporządza się protokół. Zgodnie natomiast z § 34 Regulaminu protokół z sesji Rady musi wiernie odzwierciedlać przebieg sesji, a protokół z poprzedniej sesji Rada przyjmuje po rozpatrzeniu sprzeciwu radnych od nieuwzględnienia wniosków o dokonanie poprawek lub uzupełnień protokołu. Protokół z sesji wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego oraz na następnej sesji (§ 37 ust. 1 Regulaminu). Natomiast przebieg sesji nagrywa się na nośnik elektroniczny, który przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji (§ 33 ust. 2 regulaminu). W ocenie WSA powyższe uregulowania Regulaminu wskazują, że nagrania z przebiegu sesji na nośnik elektroniczny mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej i przechowywane są tylko do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Nagrania te nie stanowią więc informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Tak więc WSA uznał za nieuzasadniony zarzut bezczynności Burmistrza. W tym stanie sprawy WSA oddalił skargę. Z rozstrzygnięciem tym skarżący nie zgodził się i wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego: — art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. art. 7 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż informacja w postaci nagrania z posiedzenia organu gminy nie posiada waloru informacji publicznej; — art. 19 u.d.i.p. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, iż udostępnienie materiałów audiowizualnych lub teleinformatycznych stanowi źródło informacji publicznej jedynie w przypadku braku sporządzenia protokołu z obrad. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie przez Sąd, że podmiot zobowiązany dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a także zobowiązanie podmiotu zobowiązanego do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji poprzez udostępnienie żądanej informacji. Ponadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji. Następnie skarżący kasacyjnie wskazał, że ewentualnie wnosi o uchylenie zaskarżanego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami zaskarżenia określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że Sąd kasacyjny nie jest władny badać, czy Sąd I instancji naruszył inne, niż wskazane w skardze kasacyjnej przepisy. Powyższa zasada nie dotyczy jedynie wad prawnych powodujących nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), których w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. W orzecznictwie nie nasuwa wątpliwości stanowisko, iż informacja o przebiegu sesji rady miejskiej jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Informacja publiczna jest to informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują, w zakresie swoich kompetencji, mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z zapisem art. 3 ust. 1 pkt 3 wymienionej powyżej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy natomiast sposobu udostępnienia informacji publicznej o przebiegu sesji Rady Miejskiej w S. Ustawodawca w art. 18 u.d.i.p. będącym rozwinięciem prawa określonego w art. 3 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, nałożył na kolegialne organy władzy publicznej obowiązek zapewnienia lokalowych i technicznych środków umożliwiających realizację prawa do informacji publicznej, a w miarę potrzeby zapewnienia audiowizualnej lub teleinformatycznej transmisji z posiedzeń organów. Istotne dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest odwołanie się do art. 19 wymienionej ustawy, który określa sposób udostępnienia informacji o przebiegu posiedzenia organów kolegialnych, o których mowa w art. 18 ustawy. Z brzmienia art. 19 u.d.i.p. wynika, że organ kolegialny ma obowiązek sporządzenia i udostępnienia protokołu lub stenogramu swoich obrad, chyba że sporządzi i udostępni materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady. Z przepisu tego wynika więc, że zasadą jest, iż organy kolegialne sporządzają z przebiegu obrad protokół, który na żądanie wnioskującego powinien być udostępniony, natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne organ ma obowiązek udostępnić, o ile nie został sporządzony protokół i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady. Realizacja celu, jakim jest dostęp do informacji publicznej następuje przez dostęp do protokołów. Wymaga też podkreślenia, że zgodnie z § 33 ust. 1 Regulaminu Rady Miejskiej w S., stanowiącego załącznik do uchwały Rady Gminy w S. z dnia [...] marca 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy i Miasta [...], z każdej sesji Rady sporządza się protokół. Protokół z sesji Rady musi wiernie odzwierciedlać przebieg sesji (§ 34 ust. 1 Regulaminu). Rada przyjmuje protokół z poprzedniej sesji po rozpatrzeniu sprzeciwu radnych od nieuwzględnienia wniosków o dokonanie poprawek lub uzupełnień protokołu (§ 34 ust. 2 i 3 Regulaminu). Protokół z sesji wykłada się do publicznego wglądu w siedzibie Urzędu Miejskiego oraz na następnej sesji § 37 ust. 1 Regulaminu). Natomiast przebieg sesji nagrywa się na nośnik elektroniczny, który przechowuje się do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji (§ 33 ust. 2 regulaminu). Niewątpliwie zatem według powołanego Regulaminu nagrania z przebiegu sesji na nośnik elektroniczny mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, służą jedynie do sporządzenia protokołu w formie papierowej i przechowywane są tylko do czasu przyjęcia protokołu na następnej sesji. Analogiczny pogląd w kwestii udostępnienia materiałów teleinformatycznych z posiedzeń organów kolegialnych samorządu terytorialnego przeważa w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z 15.06.2016 r., I OSK 3162/14; z 16.04.2010 r., I OSK 14/10). Nietrafny jest, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten wyraża zasadę prawa obywatela do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne oraz uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, obejmujące dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej. W rozpoznawanej sprawie zasada ta nie została naruszona skoro wnioskujący o udzielenie informacji publicznej miał możliwość zapoznania się z protokołem z przebiegu posiedzenia Rady Miejskiej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.