I OSK 50/22

Sygn. akt I OSK 50/22 P O S T A N O W I E N I E Dnia 16 lutego 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2229/20 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej postanawia oddalić skargę kasacyjną

Postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2229/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej. Sąd I instancji wskazał, że do WSA w Warszawie wpłynęła skarga Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej. WSA uznał, że skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej ppsa), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W postępowaniu administracyjnym jednostka samorządu terytorialnego może występować albo w charakterze strony broniąc swojego interesu prawnego, w myśl art. 28 kpa, albo jako organ administracji publicznej, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wówczas będzie ona reprezentowała interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Wyposażenie jednostki samorządu terytorialnego, z mocy ustawy, w kompetencje organu administracji publicznej, powołanego do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji gmina nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również uprawniona do zaskarżania decyzji do sądu administracyjnego (uchwała 7 sędziów NSA z 19.5.2003 r. OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W postanowieniu z 20 marca 2012 r. II OSK 652/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) może wystąpić w charakterze nosiciela imperium w stosunku do własnej gminy. Wówczas wykonuje on funkcję organu administracji publicznej i dopiero ta sytuacja rodzi ograniczenia, ale tylko w zakresie uprawnień procesowych gminy. W zakresie, w jakim wójt (burmistrz, prezydent miasta) pełni funkcje organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej, nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych. Prezydent [...], wydając postanowienie w I instancji, nie działał jako podmiot, którego własnego interesu prawnego (uprawnienia lub obowiązku) dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej, na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy. Skargę wniesioną przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, należało uznać za niedopuszczalną, zaś podniesione w skardze okoliczności nie mogą zmienić powyższej oceny. Nie ma znaczenia, że Miasto [...] zostało wskazane w rozdzielniku zaskarżonej decyzji. Rozdzielnik nie został zatytułowany "strony postępowania", lecz "otrzymują", a wymienienie w nim Miasta [...] oznacza tylko doręczenie decyzji organowi I instancji. Nie oznacza to jednak, że wymieniony w rozdzielniku postanowienia organ I instancji zyskuje w związku z tym uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa, postanowił jak w sentencji. Skargę kasacyjną wniosło Miasto [...], reprezentowane przez r.pr. I.K., które w całości zaskarżyło postanowienie z 26 kwietnia 2021 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 pusa (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) przez nieuwzględnienie skargi i jej odrzucenie; mimo wydania przez organ II instancji decyzji naruszającej przepisy prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego oraz braku podstaw prawnych do odrzucenia skargi: 1. art. 50 § 1 ppsa przez błędne ustalenie że w rozpoznawanej sprawie Miasto [...] nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, mimo że status strony Miasta [...] w postępowaniu administracyjnym wynika z faktu, że jest właścicielem nieruchomości, która była oddana w użytkowanie wieczyste uczestnikom postępowania, a następnie uległa przekształceniu w prawo własności, za opłatę stanowiącą dochód gminy, która z tego faktu winna mieć możliwość uczestniczenia w procesie ustalającym wysokość opłaty przewidzianej w art. 7 ustawy z dnia 20.7.2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów i okres jej wnoszenia; 2. art. 58 § 1 pkt 6 ppsa przez odrzucenie skargi, mimo braku podstaw do stwierdzenia, że wniesienie skargi było niedopuszczalne, co w konsekwencji pozbawiło skarżącego (jako stronę postępowania administracyjnego) możliwości poddania decyzji administracyjnej kontroli sądowoadministracyjnej. Wniesiono o: uchylenie skarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie; zasądzenie od organu na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych; zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zaszły przesłanki nieważności postępowania. Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 3 § 1 ppsa i art. 1 § 1 i 2 pusa [Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.], art. 50 § 1 ppsa i art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19.5.2003 r. OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (postanowienie NSA z 26.4.2016 r. I OSK 566/15, Lex 2064324). Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów NSA z 16.2.2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54). Bezsporne jest, że w I instancji decyzję w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty przekształceniowej wydał Prezydent [...] (decyzja z [...] maja 2020 r. nr [...]). Prezydent występował w sprawie jako wójt (burmistrz, prezydenta miasta) w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2020 r. poz. 139 ze zm.), czyli organ gminy - Miasta [...], które jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Dz. U. z 2018 r. poz. 1817). W orzecznictwie trafnie podniesiono, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Tego rodzaju rozwiązania prawne w państwie demokratycznym nie powinny budzić wątpliwości. Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej art. 33 § 1 i 2 ppsa, w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał decyzję jako organ I instancji, a także za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP art. 50 § 1 ppsa w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji (postanowienie NSA z 27.11.2014 r. I OSK 2978/14, Lex 1591021.). Mimo szeroko zakreślonej w art. 50 § 1 ppsa legitymacji do wniesienia skargi, Miasto [...] nie jest uprawnione do wniesienia skargi, w sytuacji gdy w postępowaniu administracyjnym Prezydent [...], działający jako organ gminy, wydał decyzję administracyjną jako organ administracji publicznej w I instancji. Miastu nie służy prawo złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, bo nie obejmuje go pojęcie "każdy" użyte w powołanym przepisie (postanowienie NSA z 24.5.2006 r. II FSK 818/05, Lex 274863). Skoro Sąd I instancji prawidłowo uznał, że skargę wywiódł nieuprawniony w świetle art. 50 § 1 ppsa podmiot, to zasadnie ją odrzucił w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Nie mógł przynieść spodziewanego skutku zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i 2 kpa [Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.]. Sąd I instancji dokonując wstępnego badania skargi pod kątem spełnienia przesłanek jej dopuszczalności i stwierdzając brak legitymacji skargowej [...] nie był uprawniony do merytorycznego rozpoznania skargi, lecz jedynie do jej odrzucenia (postanowienie NSA z 24.10.2019 r. I OSK 3015/18, Lex 2736188). Niemożliwe tym samym było zastosowanie przedmiotowych przepisów w niniejszej sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.