I OSK 497/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3227/14 odrzucającego skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3227/14 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odrzucono skargę Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody - organu II instancji, uchylająca decyzję Prezydenta m.st. Warszawy – organu I instancji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość. Przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, bo wniosło ją Miasto Stołeczne Warszawa, reprezentowane przez Prezydenta, czyli organ administracji publicznej orzekający w sprawie w I instancji, który w rozpatrywanej sprawie nie jest podmiotem, o którym mowa w art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący i zaskarżając orzeczenie w całości zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 50 § 1 ppsa w zw. z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie Miasto stołeczne Warszawa nie posiada interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ppsa i nie ma legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo wydania przez organ drugiej instancji decyzji, która narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. 3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy w zw. z art. 73 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie przez Sąd, ze w sytuacji, gdy decyzję w pierwszej instancji w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty wydawał Prezydent działający jako starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, zaś do wypłaty odszkodowania zobowiązana jest gmina, jako właściciel nieruchomości, Miasto stołeczne Warszawa nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym, co w konsekwencji oznacza pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarg kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Dokonując oceny podniesionych zarzutów wskazać przede wszystkim należy, że Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z 26.4.2016 r., I OSK 566/15). Stanowisko to podtrzymane zostało także w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazuje, że wydając decyzje administracyjne rozstrzygające sprawy indywidualne organy samorządu terytorialnego muszą bezwzględnie przestrzegać prawa i kierować się dobrem wspólnym, nie mogą natomiast wykorzystywać swoich kompetencji do realizacji własnych interesów faktycznych przeciwstawianych dobru wspólnemu. Wydawanie decyzji administracyjnych przez organy samorządu terytorialnego nie ma służyć realizacji praw podmiotowych jednostek tego samorządu w relacjach z administrowanymi. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia mogłyby podważać zaufanie do organów władzy publicznej, że będą one działać zgodnie z prawem dla realizacji dobra wspólnego. Należy zatem podzielić pogląd, że powiat (w niniejszym przypadku miasto na prawach powiatu), którego organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu skarga Miasta Stołecznego Warszawy podlegała odrzuceniu, jako niedopuszczalna, na - podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ze wskazanych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.