I OSK 487/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2023 r., sygn. akt II SA/Kr 967/23 w sprawie ze sprzeciwu K. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu związanego z ochroną gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2023 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie na rzecz K.W. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 15 września 2023 r. (sygn. akt II SA/Kr 967/23) - działając na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a.") – oddalił sprzeciw K.W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2023 r. nr [...] uchylającej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. nr [...] o odmowie wydania K.W. nakazu wykoszenia i uporządkowania nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w [...] i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Z akt sprawy wynikało, że pismem z dnia 22 listopada 2021 r., D.O. wystąpił do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji nakazującej K.W. wykoszenie i uprzątnięcie, stanowiącej jego własność, działki nr [...] położonej w miejscowi [...]. W piśmie tym wnioskodawca podnosił, że jest właścicielem działki nr [...], która graniczy bezpośrednio z działką nr [...]. Nieuprawiana i niekoszona zaś działka nr [...] skutkuje: zwiększonym zagrożeniem pożarowym dla sąsiadujących z nią drewnianych zabudowań wnioskodawcy oraz powoduje wysiewanie się chwastów, a co wpływa niekorzystnie na kondycję nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W następstwie powyższego Wójt Gminy [...] wszczął wprawdzie w dniu 27 października 2022 r. postępowanie administracyjne w sprawie wydania nakazu likwidacji zachwaszczeń na działce nr [...], tym niemniej - decyzją z dnia 28 grudnia 2022 r., wydaną na podstawie art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2409) - orzekł o odmowie wydania nakazu K.W. wykoszenia i uporządkowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...]u. Od decyzji tej D.O. wniósł odwołanie, zaś rozpatrując sprawę w instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie – orzekając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. – decyzją z dnia 23 maja 2023 r., uchyliło w/w decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium uznało bowiem, że zebrany w sprawie materiał dowodowy - w zakresie ustalenia rodzaju roślinności występującego na działce nr [...] - nie był wystarczający dla weryfikacji wszystkich okoliczności sprawy, a jego uzupełnienie będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Od powyższej decyzji K.W. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, podnosząc zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania, wniesionego przez D.O. Ponadto zarzucił również naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało przeprowadzenia dalszego postępowania dowodowego. W uzasadnieniu sprzeciwu - jego autor - podnosił przede wszystkim, że sąsiedztwo nieruchomości, należącej do wnoszącego odwołanie D. O., nie oznaczało jeszcze posiadania przez niego interesu prawnego w niniejszej sprawie. W związku z tym nie był on w tym przypadku stroną postępowania a zatem nie był uprawniony do wniesienia odwołania. Okoliczność ta nie była zaś w ogóle analizowana przez Kolegium. Powyższy sprzeciw, jak podano to na wstępie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zaskarżonym wyrokiem oddalił. Odwołując się bowiem do regulacji zawartej w art. 64e p.p.s.a., Sąd w całości podzielił argumentację organu odwoławczego co do konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., zaznaczając także w końcowej części uzasadnienia, że wbrew argumentacji zawartej w skardze, bezpośrednie graniczenie działki odwołującego się D. O. oznaczało sąsiedztwo nieruchomości a to z kolei powodowało posiadanie interesu prawnego w sprawie ze względu na wysiewanie się chwastów i niekorzystne skutki dla jego nieruchomości ( art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Od powyższego wyroku K. W. wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w całości, skarżący podniósł zarzuty naruszenia: 1. art. 145 § pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie sprzeciwu gdy strony postępowania (właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego) bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu; 2. art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez oddalenie sprzeciwu gdy decyzja organu II instancji została wydana na skutek odwołania wniesionego przez osobę nie posiadającą interesu prawnego upoważniającego do występowania w sprawie w charakterze strony. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wnosił także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej twierdzono, że przyjęcie przez Sąd I instancji poglądu, iż bezpośrednie graniczenie działki odwołującego się D.O. z działką skarżącego oznaczało sąsiedztwo obu nieruchomości a co powodowało, że D. O. posiadał interes prawny w niniejszej sprawie, prowadziło do wniosku, że w sprawie tej doszło do naruszenia przepisu prawa, będącego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Jeśli bowiem przyjąć, zgodnie ze stanowiskiem Sądu I instancji, że D. O. - jako właściciel sąsiedniej nieruchomości posiadał w tej sprawie interes prawny, to należało także stwierdzić, że wszystkim właścicielom nieruchomości sąsiednich w stosunku do działki skarżącego przysługiwał taki interes a zatem winni być oni stronami tegoż postępowania. Tymczasem żadna inna osoba, poza D. O., będąca właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżącego, nie brała udziału w niniejszej sprawie. Tym samym, należało stwierdzić, że postępowanie to dotknięte było wadą, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Niezależnie od powyższego, zdaniem skarżącego, powyższe stanowisko Sądu I instancji co do posiadania przez D. O. interesu prawnego pozwalającego na występowanie w tej sprawie w charakterze strony, było błędne. A ponadto Sąd w żaden sposób nie uzasadnił swojego poglądu. Odwołanie się zaś do art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wyjaśniało bowiem przypisania interesu prawnego właścicielowi nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością będącą przedmiotem postępowania. Powyższy przepis odnosi się bowiem do prawa własności nieruchomości, a nie odwołuje się do nieruchomości sąsiednich. Ani organy administracji, ani Sąd I instancji nie ustaliły przy tym czy nieruchomość, należąca do D. O., stanowiła użytki rolne lub grunty zrekultywowane na cele rolne. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji rozpoznawana jest na posiedzeniu niejawnym. Stosownie zaś do treści art. 182 § 3 p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Uwzględniając zatem przywołane regulacje prawne, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym i uznał ją za usprawiedliwioną. Zasadnie skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., gdyż istotnie interes prawny D. O., który wniósł odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2022 r. o odmowie wydania K. W. nakazu wykoszenia i uporządkowania nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w [...], nie został - w realiach niniejszej sprawy - dostatecznie zbadany. Jednocześnie jednak zwrócić należy uwagę, że wniesiony przez K.W. sprzeciw, zainicjował przed sądem administracyjnym szczególny rodzaj postępowania, który został uregulowany w rozdziale 3a p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie natomiast do art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3), co oznacza, że status strony w takim postępowaniu posiadają tylko wnoszący sprzeciw oraz organ. Inne osoby, w tym również te, które brały udział w postępowaniu administracyjnym nie są stronami w postępowaniu sądowym ze sprzeciwu od decyzji. Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej, stwierdzić więc należy, że stronami w niej byli tylko: wnoszący sprzeciw K. W. i organ - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Nie występował w niej natomiast D. O., który – jak wynika z akt administracyjnych – był przez organy uznany za stronę postępowania administracyjnego. Osobie tej doręczono bowiem decyzję organu I instancji i osoba ta następnie wniosła od tej decyzji odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, rozpoznając powyższe odwołanie, nie odniosło się przy tym w ogóle do kwestii jego dopuszczalności a tym samym do zagadnienia posiadania przez D. O. interesu prawnego w sprawie dotyczącej wydania nakazu - w trybie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – w stosunku do właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością wnioskodawcy. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem tylko do stwierdzenia, że decyzja Wójta Gminy [...] uchybiała przepisom natury procesowej i na tej podstawie – w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił decyzję organu I instancji, przekazując mu jednocześnie sprawę do ponownego rozpoznania. Interes prawny D. O. w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją Kolegium, zakwestionował K.W. we wniesionym od tej decyzji sprzeciwie. Sąd Wojewódzki sprzeciw ten jednak (jak wspomniano wyżej) był zobligowany rozpoznać w granicach wskazanych w art. 64e p.p.s.a. Ponadto jedynie też zdawkowo - w końcowej części uzasadniania – odniósł się do podnoszonego w sprzeciwie zarzutu naruszenia przez Kolegium art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. wskazując, iż (cyt.): "bezpośrednie graniczenie działki odwołującego D. O., oznacza sąsiedztwo nieruchomości i powoduje posiadanie interesu prawnego w sprawie ze względu na wysiewanie się chwastów i niekorzystne skutki dla jego nieruchomości w świetle art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych". W związku z powyższym skład orzekający pragnie wyjaśnić, że po myśli art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. póz. 2409 ze zm.), będącego materialnoprawną podstawą wydania decyzji przez organ I instancji, właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi (ust. 1). W razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. W razie niewykonania decyzji wójt zleca wykonanie zastępcze tych zabiegów na koszt właściciela gruntów, wykorzystując do czasu zwrotu kosztów wykonania zastępczego środki budżetu województwa, o których mowa w art. 22b ust. 1 (ust. 5). Z treści uregulowania tego zatem nie wynika wprost, czy stroną postępowania o wydanie w/w nakazu może być tylko właściciel gruntu, któremu organ ma możliwość nakazania wykonania w określonym terminie odpowiednich zabiegów, czy też może być nią także i inna osoba. W niniejszej sprawie organy winny zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy w świetle treści art. 28 k.p.a. D. O. - jako właściciel działki bezpośrednio sąsiadującej z działką nr [...], mógł być w tym przypadku stroną postępowania prowadzonego w oparciu o wspomniane wyżej regulacje prawne. Organy winny więc dokonać powyższego ustalenia poprzez przeprowadzenie odpowiedniej wykładni norm prawa materialnego, mogących stanowić źródło interesu prawnego wnioskodawcy. Pamiętać przy tym należy, że pojęcie "interes prawny" oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającym na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny w takim ujęciu dotyczy szeroko rozumianej sytuacji prawnej podmiotu prawa wyznaczonej normami prawnymi różnego rodzaju, z których wynikają jego uprawnienia, obowiązki, korzyści, czy wolności prawnie chronione. Pojęcie interesu prawnego jest powszechnie wiązane z obiektywną, czyli rzeczywiście istniejącą potrzebą ubiegania się o udzielenie ochrony prawnej. W realiach rozpoznawanej sprawy dokonanie takiej oceny interesu prawnego D. O. nie było możliwe. Organ odwoławczy tą kwestią się nie zajął, merytorycznie rozpoznając odwołanie, a - na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego sprzeciwem K.W. - w sytuacji, w której D. O. nie brał udziału w postępowaniu sądowym (art. 64b § 3 p.p.s.a.), nie można było tej kwestii w sposób należyty wyjaśnić. Jednocześnie lakoniczna i zdawkowa, przytoczona na wstępie wypowiedź Sądu Wojewódzkiego, w tej kwestii nie mogła być również uznana za wystarczającą. Z tych zatem względów, zdaniem składu orzekającego, zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. należało uznać za przedwczesny, natomiast zarzut obrazy art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., okazał się trafny. Sąd I instancji winien bowiem po pierwsze, zwrócić uwagę na potrzebę głębszej analizy przepisów prawnomaterialnych mogących stanowić ewentualne źródło interesu prawnego D. O. do bycia stroną w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 15 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2022 r. póz. 2409 ze zm.) oraz potrzebę odniesienia ich treści do stanu faktycznego niniejszej sprawy a po drugie - mając na względzie specyfikę sprawy zainicjowanej wniesieniem sprzeciwu przez stronę reprezentującą stanowisko przeciwne do stanowiska D.O. - uchylić decyzję Samorządowego Kolegium w Krakowie nakazując temu organowi ocenienie przede wszystkim dopuszczalności odwołania wniesionego przez D. O.. W tej sytuacji konieczne zatem było uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku jak i zaskarżonej sprzeciwem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 maja 2023 r. Ponowienie zaś rozpoznając sprawę, Kolegium weźmie pod uwagę powyższe rozważania i w pierwszej kolejności dokona oceny interesu prawnego D. O. do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odmowy wydania K.W. nakazu wykoszenia i uporządkowania nieruchomości składającej się z działki nr [...] położonej w [...]u. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151a § 1 i art. 182 § 2a p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a.