I OSK 483/19

Dnia 12 kwietnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 201/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości postanawia: 1. odrzucić skargę kasacyjną; 2. zwrócić [...] sp. z o.o. w W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi kasacyjnej.

Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę [...] sp. z o.o. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za udostępnienie nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że stosownie do brzmienia art. 37 § 1 k.p.a. obowiązującego przed 1 czerwca 2017 r. (a mającego zastosowanie w niniejszej sprawie), przed wniesieniem rozpoznawanej skargi, skarżąca zobowiązana była wnieść zażalenie do organu wyższego stopnia, czyli do Wojewody [...], na niezałatwienie sprawy w terminie. Jednakże skarżąca tego nie uczyniła. Złożyła zaś do Wojewody [...] zażalenie na przewlekłość postępowania. Sąd zauważył jednak, że skarżąca w rozpoznawanej sprawie nie wniosła skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, lecz wniosła skargę na bezczynność. Zamiast więc zażalenia "na przewlekłość postępowania" winna była wnieść zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, bowiem niniejsza skarga wniesiona została na bezczynność organu a nie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Zdaniem Sądu, środków tych nie można zamiennie czy dowolnie stosować, jak uczyniła to skarżąca, ponieważ bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ to są dwie różne instytucje prawne. Wniesione pismo z 16 października 2017 r. nie może więc zostać przez Sąd zakwalifikowane jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie czyli na bezczynność, ponieważ skarżąca pismo to nazywa jako "Zażalenie na przewlekłość postępowania", podkreślając w treści pisma, że nastąpiła rażąca "przewlekłość" i wnosi o wypłacenie tytułem odszkodowania "za przewlekłe prowadzenie postępowania" kwoty 50 tys. zł, a więc składając wymienione zażalenie czyniła to w przekonaniu i z pełną świadomością, że składa zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, a nie właściwy środek zaskarżenia w sprawie bezczynności – zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Konkludując, Sąd stwierdził, że wobec niewniesienia przez skarżącego właściwego środka zaskarżenia, jaki służył mu w postępowaniu administracyjnym przed organem wskazanym w sprawie, skargę należało odrzucić na mocy art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] sp. z o.o. w W., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: - błędne przyjęcie, że skarga podlega odrzuceniu, bowiem przed jej wniesieniem nie wyczerpano przysługujących środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem administracji; - pominięcie składanych przez Spółkę w przedmiotowej sprawie środków zaskarżenia i dokonanie ich nieprawidłowej interpretacji - nieprawidłowe ustalenie, że Spółka nie złożyła zażalenia do organu wyższego stopnia, podczas gdy Spółka złożyła w październiku 2017 r. zażalenie na przewlekłość postępowania (zażalenie z dnia 16.10.2017), a Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 3 listopada 2017 r. uznał wniesione w sprawie ponaglenie za nieuzasadnione; - potraktowanie zażalenia z dnia 16.10.2017 r. tylko jako zażalenie na przewlekłość postępowania, podczas gdy z treści ww. pisma wynika, iż zażalenie dotyczy także niezałatwienia sprawy w terminie, zaś zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o charakterze pisma nie decyduje jego tytuł czy też nazwa a treść pisma. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i nakazanie Sądowi I Instancji rozpoznanie skargi. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent W., wnoszą o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega odrzuceniu. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy przy tym rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych polega zatem na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz wyjaśnieniu, na czym to naruszenie polegało. Z treści art. 177a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika natomiast, że przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie są elementami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej i ich brak skutkuje jej odrzuceniem, bez uprzedniego wzywania strony do ich usunięcia. W doktrynie wskazuje się, że rygoryzm w tym zakresie wydaje się uzasadniony wysokim stopniem formalizacji skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, służącym precyzyjnemu ustaleniu zakresu sprawy przedstawianej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu do rozpoznania (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016 r., str. 796). Stosownie bowiem do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wniesiona niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawiera podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 p.p.s.a. w rozumieniu, o jakim mowa wyżej. Formułując w petitum skargi kasacyjnej zarzuty, jej autor nie powołał bowiem żadnych przepisów, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji. Takich przepisów nie wskazano również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Wniesiona skarga kasacyjna ograniczyła się natomiast jedynie do ogólnego wskazania na czym w ocenie skarżącej Spółki polega wadliwość zaskarżonego postanowienia, to jednak w świetle wyżej poczynionych wywodów nie jest tożsame ze wskazaniem podstawy prawnej poprzez podanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone. Podkreślić trzeba, że związanie granicami skargi kasacyjnej, o którym mówi art. 183 § 1 p.p.s.a., oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ani uprawnienia, ani obowiązku uzupełniania, poprawiania czy interpretowania skargi kasacyjnej, zatem przytoczenie podstaw i ich uzasadnienie musi być tak uczynione, aby bez dokonywania ww. czynności Naczelny Sąd Administracyjny mógł mieć pewność co do tego, które przepisy zostały wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że z powodu obarczenia skargi kasacyjnej nieusuwalnym brakiem formalnym, a mianowicie brakiem powołania w niej podstaw kasacyjnych, podlega ona odrzuceniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 180 w zw. art. 177a i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego od skargi kasacyjnej wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 23).