I OSK 478/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (spr.) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 318/24 w sprawie ze skargi Z.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2024 r., nr SKO 4532.142.2024 w przedmiocie uznania wypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego za świadczenie nienależnie pobrane i obowiązku zwrotu tego świadczenia uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY WE WROCŁAWIU WYROKIEM Z 8 STYCZNIA 2025 R. PO ROZPOZNANIU SKARGI Z.U. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO WE WROCŁAWIU Z 12 KWIETNIA 2024 R. W PRZEDMIOCIE UZNANIA WYPŁACONEGO ZASIŁKU PIELĘGNACYJNEGO ZA ŚWIADCZENIE NIENALEŻNIE POBRANE I OBOWIĄZKU ZWROTU TEGO ŚWIADCZENIA UCHYLIŁ ZASKARŻONĄ DECYZJE ORAZ POPRZEDZAJĄCĄ JĄ DECYZJĘ BURMISTRZA GMINY Ż. Z 5 MARCA 2024 R. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Burmistrza Gminy Ż. decyzją z 6 grudnia 2017 r. w związku z orzeczeniem z 10 listopada 2017 r. o stopniu niepełnosprawności przyznał skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 sierpnia 2017 r. do 20 listopada 2020 r. Okres zasiłkowy został w związku z epidemią COVID-19 przedłużony decyzją Burmistrza z 16 grudnia 2020 r. do 60 dni od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Skarżący, wnioskiem złożonym w dniu 25 stycznia 2024 r., wystąpił o kolejny zasiłek pielęgnacyjny, dołączając do niego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z 5 lutego 2021 r. W wyniku powyższego Burmistrz uznał, że skarżący nie informując o wydaniu kolejnego orzeczenia o stanie niepełnosprawności, naruszył obowiązek poinformowania organu o zmianach mających wpływ na prawo pobierania świadczenia i decyzją z 5 marca 2024 r. uznał świadczenie wypłacone w okresie od 1 marca 2021 r. do 31 grudnia 2023 r. za nienależnie pobrane oraz zobowiązał skarżącego do jego zwrotu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Kolegium decyzją z 12 kwietnia 2024 r. utrzymało w mocy powyższe rozstrzygnięcie, wskazując, że w związku z nieprzedłożeniem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej nowego orzeczenia o niepełnosprawności zaistniała przesłanka do ustania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że w związku z pouczeniem skarżącego o konieczności informowania organu o zmianach mających wpływ na ustanie prawa do świadczenia, świadczenie pobrane w takich warunkach podlega zwrotowi wraz z odsetkami jako nienależnie pobrane. Rozpoznający skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przywołanym na wstępie wyrokiem uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organy niedostatecznie ustaliły stan faktyczny sprawy w zakresie świadomości skarżącego co do nienależnego pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w kontekście ogólnego charakteru dokonanych pouczeń o obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na prawo pobierania świadczenia oraz charakteru schorzeń, na które cierpi skarżący. Podniósł, że informacja o wystawieniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności mogła zostać pozyskana przez organ z urzędu. Sąd zauważył także, że charakter przepisu wydłużającego ważność orzeczeń o niepełnosprawności, których termin upływał w trakcie pandemii COVID-19 nie jest jednoznaczny, a niejednoznaczność ta powinna być uwzględniana na korzyść skarżącego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium. Zaskarżyło to rozstrzygnięcie w całości oraz wniosło o jego uchylenie i oddalenie skargi. Dodatkowo organ odwoławczy zrzekł się prawa rozpoznania skargi na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Kolegium zarzuciło naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., polegające na uznaniu, że "decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", podczas gdy organy obu instancji prawidłowo ustaliły i wszechstronnie zbadały stan faktyczny sprawy, podejmując wszelkie czynności niezbędne do jego dokładnego wyjaśnienia; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z "art. 23b pkt 5" oraz art. 25 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 323), dalej: u.ś.r., i w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na przyjęciu, że "[...] informacja o wydaniu nowego orzeczenia, która stanowiła podstawę wydania zaskarżonych decyzji, powinna być znana organom z urzędu", podczas gdy po przyznaniu prawa do świadczenia rodzinnego (m.in. zasiłku pielęgnacyjnego) obowiązek działania organu z urzędu w zakresie ustalania stanu faktycznego sprawy został ograniczony na mocy stanowiącego lex specialis względem art. 7 k.p.a. art. 25 ust. 1 u.ś.r. przez nałożenie na świadczeniobiorcę obowiązku niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do przyznanego świadczenia, w tym również o wydaniu nowego orzeczenia, skutkującego ustaniem prawa do tego świadczenia; 2) prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 16 i art. 24 u.ś.r. oraz art. 15h ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1327), dalej: uCOVID, w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że "w przypadku skarżącego nowe orzeczenie o niepełnosprawności pozostawało bez wpływu na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego [...], gdyż potwierdzało, że skarżący zalicza się nadal do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności", że "w żadnym momencie nie wystąpiła sytuacja z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r., bowiem nie zaistniała okoliczność braku posiadania przez skarżącego ważnego orzeczenia o niepełnosprawności", podczas gdy: – prawo do świadczeń rodzinnych przyznane na czas oznaczony ustaje wraz z upływem tego czasu (terminu); – materialnoprawnym warunkiem przysługiwania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego jest legitymowanie się odpowiednim, aktualnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, wobec czego upływ ważności tego orzeczenia (np. w związku z wydaniem nowego orzeczenia) sprawia, że ustaje prawo do tego świadczenia; – ocena, czy dane orzeczenie, w tym orzeczenie stanowiące kontynuację poprzedniego, którego ważność ustała, spełnia wymóg warunkujący ponowne przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, należy wyłącznie do organu administrującego, a nie świadczeniobiorcy/osoby ubiegającej się o świadczenie; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z "art. 15h ust. 2 pkt 1" uCOVID przez przyjęcie, że "sposób sformułowania art. 15h ust. 2 pkt 1 ustawy COVID-19 nie jest do końca jednoznaczny i może stwarzać podstawę do rozbieżnych interpretacji", podczas gdy z przepisu tego jednoznacznie wynika, że wydanie nowego orzeczenia wyznacza moment ustania prawa do świadczenia, jeśli poprzedza ono upływ 60. dni liczony po dniu odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Zwrot "nie dłużej niż do momentu wydania nowego orzeczenia" nie pozostawia najmniejszych wątpliwości, że dotychczasowe orzeczenie wygasa, jeśli wydano nowe orzeczenie, choćby nastąpiło to przed upływem 60 dni liczonych od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozszerzono argumentację na poparcie postawionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Spór w rozpoznawanej sprawie dotyczy kwestii zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego. Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że pojęcie świadczenia nienależnie pobranego nie jest pojęciem czysto językowym. Ustawodawca bowiem zdecydował się wskazać w art. 30 ust. 2 u.ś.r. co należy rozumieć pod tym pojęciem. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi są m.in. świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (pkt 1). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że jego zastosowanie możliwe jest – co prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji – przy kumulatywnym spełnieniu trzech przesłanek: (1) zaistnienia okoliczności, które powodują ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo zmniejszeniem ich wysokości bądź wstrzymaniem ich wypłaty w całości lub części, (2) dokonania wypłaty świadczenia rodzinnego pomimo wystąpienia tych okoliczności oraz (3) pouczenia beneficjenta świadczenia podczas ustalenia prawa do świadczenia o skutkach zaistnienia tych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie sporne pozostają pierwsza i ostatnia ze wspomnianych przesłanek. O ile bowiem nie ulega wątpliwości, że skarżący po wydaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności pobierał zasiłek pielęgnacyjny przyznany na podstawie poprzedniego orzeczenia lekarskiego, to Kolegium i Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawiają odmienne zapatrywania co do tego, czy skarżący został prawidłowo pouczony o skutkach wydania kolejnego orzeczenia o niepełnoprawności i czy wydanie tego orzeczenia miało wpływ w postaci ustania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Mając powyższe na uwadze, należy wskazać, że jedną z okoliczności wpływających na przysługujące skarżącemu prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest posiadanie ważnego orzeczenia lekarskiego stwierdzającego określony stopień niepełnosprawności. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 u.ś.r. zasiłek pielęgnacyjny przysługuje [poza przypadkami określonymi w art. 16 ust. 2 u.ś.r.] także osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16. roku życia legitymującej się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, jeżeli niepełnosprawność powstała w wieku do ukończenia 21. roku życia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że zgodnie z treścią zacytowanego przepisu legitymowanie się ważnym orzeczeniem stwierdzającym stopień niepełnosprawności jest jedną z obligatoryjnych przesłanek przyznania tego świadczenia. Ustanie ważności takiego orzeczenia skutkuje ustaniem prawa do pobierania tego świadczenia. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że zgodnie z art. 15h ust. 1 pkt 2 uCOVID z przyczyn związanych z przeciwdziałaniem COVID-19, orzeczenie o niepełnosprawności albo orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, wydane na czas określony na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, którego ważność upływała w terminie od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zachowywało ważność do upływu 60. dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, jednak nie dłużej niż do dnia wydania nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. Oznacza to, że na skutek uzyskania przez skarżącego orzeczenia z 5 lutego 2021 r. ustała ważność poprzedniego orzeczenia. Okoliczność ta wpływała zatem niewątpliwie na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jako świadczenia rodzinnego, a zatem wydanie nowego orzeczenia wskazującego na stopień niepełnosprawności prowadzące do ustania poprzedniego mieściło się w zakresie okoliczności, o których mowa w art. 30 ust. 2 pkt 1 u.ś.r. Jednocześnie należy stwierdzić, że okoliczność, że stan zdrowia skarżącego nie uległ poprawie pomiędzy wydaniem pierwotnego orzeczenia i uzyskaniem orzeczenia z 5 lutego 2021 r. nie powodowała zgodnie z obowiązującymi przepisami automatycznego przyznania świadczenia na okres po uzyskaniu nowego orzeczenia. Skarżący tracił prawo do wypłacanego dotychczas zasiłku i w celu jego dalszego pobierania miał obowiązek wykazania legitymowania się nowym orzeczeniem wskazującym, że spełnia on przesłanki przyznania mu tego świadczenia. Podobne stanowisko przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2025 r., sygn. akt I OSK 2406/24, które to podejście skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne. Mając na uwadze, że uzyskanie nowego orzeczenia stwierdzającego stopień niepełnosprawności miało wpływ na prawo pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, wskazać należy, że mieściło się ono w zakresie obowiązków wynikających z art. 25 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, w tym na wysokość otrzymywanych świadczeń, osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1 [w tym pełnoletnia osoba niepełnosprawna pobierająca zasiłek pielęgnacyjny], jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego świadczenia rodzinne. Nie można przy tym podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zgodnie z którym organ mógł samodzielnie zweryfikować fakt uzyskania przez skarżącego nowego orzeczenia wskazującego na stopień niepełnosprawności na podstawie art. 23b ust. 1 u.ś.r. w związku z faktem, że norma wynikająca z art. 25 ust. 1 tej ustawy nie znosi generalnej normy z art. 7 k.p.a. Zauważyć bowiem należy, że art. 7 k.p.a. oraz art. 25 ust. 1 u.ś.r. mają odmienny charakter. O ile bowiem art. 7 k.p.a. jest norma procesową znajdującą zastosowanie w toku toczącego się postępowania i warunkującą jego prawidłowy przebieg, to obowiązek wynikający z art. 25 ust. 1 u.ś.r. realizowany jest poza postępowaniem i ma na celu przekazanie organowi informacji prowadzących do wszczęcia postępowania w przedmiocie formalnego wygaszenia uprawnienia przyznanego na podstawie poprzedniego, nieobowiązującego już orzeczenia lekarskiego i ewentualnego przyznania nowego uprawnienia. Art. 7 k.p.a. nie może zatem stanowić przepisu umożliwiającego ustalenie poza toczącym się postępowaniem czy orzeczenie lekarskie, na którego podstawie przyznano świadczenie rodzinne nadal jest ważne. Normy takiej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi także art. 23b ust. 1 pkt 5 u.ś.r. Przepis ten określa bowiem zakres uprawnień organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych w toku ustalania prawa do tych świadczeń, a nie następczej ich kontroli. Przepis art. 25 u.ś.r. regulujący zdarzenia mające wpływ na prawo do świadczeń i ich wysokość nie odsyła bowiem do treści art. 23b ust. 1 u.ś.r. Przyjąć zatem należy, że obowiązek wynikający z art. 25 ust. 1 u.ś.r. jest niezależny od uprawnień organu w toku ustalania prawa do świadczenia wynikających z art. 23b ust. 1 tej ustawy. Odnosząc się z kolei do kwestii świadomości skarżącego co do możliwości pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w okresie następującym po otrzymaniu przez niego orzeczenia z 5 lutego 2021 r., nie można przyjąć, że został on nieprawidłowo powiadomiony o ciążących na nim obowiązkach dotyczących zgłaszania organom zmiany okoliczności wpływających na prawo do pobierania świadczenia rodzinnego bądź jego wysokości. Zauważyć bowiem należy, że w decyzjach z 16 grudnia 2020 r. oraz 30 listopada 2023 r. skarżący został poinformowany o obowiązku natychmiastowego powiadomienia organu o otrzymaniu nowego orzeczenia o niepełnosprawności albo orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co prawidłowo odnotował Sąd pierwszej instancji. Fakt, że pouczenie to polegało na przytoczeniu treści obowiązujących przepisów, pozbawiony jest w tym miejscu istotnego znaczenia, gdyż przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 uCOVID wbrew stanowisku wyrażonemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jest jednoznaczny i jasno wynika z niego, że dotychczasowe orzeczenie o niepełnosprawności wygasało po wydaniu nowego orzeczenia a najpóźniej z upływem 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii. Treść tego przepisu nie potrzebowała zatem dodatkowego objaśnienia, a co więcej – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – objaśnienie takie polegające na parafrazie treści przepisu, przy jednoznacznej treści samego przepisu, mogłoby powodować dodatkowe wątpliwości co do zakresu obowiązków ciążących na beneficjencie świadczenia. Przyjąć zatem należy, że skarżący miał świadomość, że wydanie nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności powoduje utratę ważności przez orzeczenie stanowiące podstawę do przyznania pobieranego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie brak było jednocześnie podstaw do przyjęcia, że przyczyny ustalenia stopnia niepełnosprawności skarżącego mogły powodować, że nie był on świadomy powyższej okoliczności. Zasadnie bowiem podnosi organ odwoławczy, że skarżący pomimo stanu zdrowia jest aktywny procesowo, a w szczególności składa wnioski i wnosi środki zaskarżenia. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że nie jest on w stanie zrozumieć treści pouczenia i zastosować się do niej. Oznacza to tym samym, że skarżącego należało uznać za osobę prawidłowo pouczoną co do ciążących na nim obowiązków informacyjnych, a zatem pobierającą świadczenie, które było świadczeniem nienależnym. Niewątpliwie zatem, zebrany w sprawie materiał dowody był kompletny i pozwalający jednocześnie na jednoznacznie stwierdzenie, że w sprawie tej zasiłek pielęgnacyjny został pobrany nienależnie, a skarżący został prawidłowo powiadomiony o ciążących na nim obowiązkach informowania organu o zmianach okoliczności mających wpływ na prawo do pobierania świadczenia. Brak było tym samym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy Ż. z dnia 5 marca 2024 r. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej zasługiwały na uwzględnienie, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.