I OSK 475/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: NSA Marek Stojanowski (sprawozdawca) NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 619/24 w sprawie ze skargi K.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2024 r., nr SKO.PS.4040.2358.2023 w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.

WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W POZNANIU WYROKIEM Z 29 LISTOPADA 2024 R. ODDALIŁ SKARGĘ K.L. NA DECYZJĘ SAMORZĄDOWEGO KOLEGIUM ODWOŁAWCZEGO W POZNANIU Z 20 CZERWCA 2024 R. W PRZEDMIOCIE ODPŁATNOŚCI ZA POBYT W DOMU POMOCY SPOŁECZNEJ. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z 20 marca 2020 r. matka skarżącej została skierowana do domu pomocy społecznej, w którym przebywa od 1 kwietnia 2022 r. Spowodowało to konieczność ponoszenia odpłatności za pobyt w placówce, przy czym matka skarżącej może samodzielnie ponosić koszty pobytu na poziomie 1 567,91 zł, tj. w niepełnym wymiarze. Z uwagi na powyższe Burmistrz Miasta i Gminy S. decyzją z 24 maja 2023 r. ustalił skarżącej odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej na kwotę w wysokości 598,52 zł miesięcznie. Wnioskiem z 19 czerwca 2023 r. skarżąca wniosła o zwolnienie jej z opłaty. Decyzją z 12 września 2023 r. Burmistrz odmówił zwolnienia skarżącej z ponoszenia wspomnianej opłaty, wskazując, że prowadzi ona wspólne gospodarstwo domowe z synem i partnerem, którego dochodów nie ujawniła. Organ ustalił przy tym, że skarżąca jest aktywna zawodowo, co umożliwia jej partycypację w odpłatności. Zauważył przy tym, że wprawdzie skarżąca deklaruje, że nie utrzymuje z matką żadnego kontaktu, ale jednocześnie nie wykazała, że jej matka nie sprawowała właściwej opieki nad dziećmi, a nawet jeśli tak było, to czy nie było to spowodowane chorobą psychiczną matki. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Kolegium decyzją z 20 czerwca 2024 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że z ustalonego stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca kwalifikuje się do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Jednocześnie podał w wątpliwość oświadczenia złożone do akt sprawy, w szczególności oświadczenie ojca skarżącej. Podkreśliło, że przedstawione dokumenty wskazują jedynie na fakt choroby psychicznej matki i jej okresowe hospitalizacje, a nie fakt zaniedbań wobec córki. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że ciężar dowodu w sprawie spoczywał na skarżącej, a zwolnienie z opłat musi wynikać z okoliczności starannie udowodnionych w toku postępowania. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz przepisów postępowania, w tym w zakresie nieustalenia stanu faktycznego sprawy czy nieuwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania świadków. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że wydana decyzja ma charakter uznaniowy, co powoduje, że kontrola sądowa jest w tym przypadku ograniczona i polega na zbadaniu czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia. Rozpatrując sprawę, Sąd wskazał, że nie zachodziły w niej okoliczności uzasadniającej obligatoryjne zwolnienie skarżącej z obowiązku odpłatności matki za pobyt w domu pomocy społecznej. Jednocześnie zaznaczył, że dokumenty przedstawione przez skarżącą wskazywały na chorobę psychiczną matki i fakt jej okresowej hospitalizacji, ale jako takie nie wskazywały na fakt zaniedbań wobec córki. Ponadto wskazał, że przesłanka umożliwiająca zwolnienie z obowiązku ponoszenia odpłat za pobyt w domu pomocy społecznej z uwagi na rażące naruszenie przez osobę kierowaną do takiej placówki lub jej pensjonariusza obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych nie może być stosowane w przypadku gdy okoliczności te były spowodowane chorobą psychiczną. Uznał bowiem, że osobie chorej psychicznie co do zasady nie można przypisać winy w zaniedbaniach w wykonywaniu opieki nad dziećmi. Sąd odnotował przy tym, że nieudokumentowanie przez skarżącą dochodów jej partnera nie pozwala na stwierdzenie, że zaszły przesłanki zwolnienia jej z odpłatności na podstawie jej sytuacji materialnej. Sąd odnotował analiza dochodów skarżącej i ponoszonych przez nią kosztów życia wskazuje, że w ich ponoszeniu partycypuje partner, co wpływa na ogólną sytuację materialną skarżącej i jej możliwość ponoszenia odpłatności. Końcowo Sąd uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego wyjaśnienia bądź uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo skarżąca zrzekła się prawa rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 64 pkt 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2023 r. poz. 901, z późn. zm.), dalej: u.p.s., przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w bezpodstawnym oddaleniu skargi i uznaniu braku zasadności zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia przez nią opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, podczas gdy zasadne było zwolnienie skarżącej w całości z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, względnie zwolnienie jej w części z tego obowiązku, gdyż miało miejsce rażące naruszenie przez matkę skarżącej obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem skarżącej, co skutkowało wadliwym brakiem zwolnienia skarżącej w całości z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, względnie zwolnienia jej w części z tego obowiązku i niedostrzeżeniem przez Sąd zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 2 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w bezpodstawnym oddaleniu skargi i uznaniu braku zasadności zwolnienia skarżącej z obowiązku ponoszenia przez nią opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, gdyż dochody i możliwości skarżącej umożliwiają jej ponoszenie opłat za pobyt matki, podczas gdy dochody i możliwości skarżącej nie umożliwiają jej ponoszenia rzeczonych opłat, co skutkowało wadliwym brakiem zwolnienia skarżącej w całości z obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat, względnie zwolnienia jej w części z tego obowiązku i niedostrzeżeniem przez Sąd zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a.; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 64 pkt 7 u.p.s. przez ich wadliwą wykładnię, a to rozumienie rzeczonych przepisów w sposób nieprawidłowy w odniesieniu do przyjętych reguł oraz pozostający w sprzeczności z zasadą równości wobec prawa, wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP polegające na uznaniu, że przepis art. 64 pkt 7 u.p.s. nie może znajdować zastosowania, w sytuacji, gdy doszło do niezawinionego naruszenia obowiązków rodzinnych, w tym wskutek choroby psychicznej, w sytuacji, gdy treść przepisu art. 64 ust. 7 u.p.s. nie warunkuje możliwości zwolnienia osoby zobowiązanej do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej od zaistnienia winy (bądź danego jej stopnia) osoby umieszczonej w rzeczonym domu w naruszeniu obowiązków rodzinnych, a nadto brak jest jakiegokolwiek konstytucyjnego uzasadnienia różnicowania sytuacji osób, których rodzice zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, w tym wskutek choroby psychicznej i nie są zobowiązani do ponoszenia przedmiotowych opłat (art. 64a u.p.s.) od sytuacji osób, których rodzice nie zostali formalnie pozbawieni władzy rodzicielskiej, a istniały podstawy ku temu, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie rzeczonych przepisów, co skutkowało wadliwym oddaleniem skargi i niedostrzeżeniem przez Sąd zasadności uchylenia zaskarżonej decyzji instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.; 2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: k.p.a., polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie dostrzegł, że zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż organy obu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym błędnie: – nie ustaliły, że zaistniały przesłanki do zwolnienia skarżącej z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, w tym wskutek rażącego naruszenia obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych; – błędnie ustaliły, że skarżąca nie wykazała, że jej matka w sposób rażący nie wywiązywała się z obowiązku alimentacyjnego i innych obowiązków rodzinnych, podczas gdy skarżąca załączyła do wniosku o zwolnienie z przedmiotowej odpłatności dokumenty, które w sposób jednoznaczny i niepodważalny wykazują zasadność zwolnienia skarżącej z konieczności ponoszenia odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, w tym oświadczenie L.L., na okoliczność rażącego naruszenia przez matkę skarżącej obowiązków rodzinnych, oświadczenie J.S., na okoliczność rażącego naruszenia przez matkę skarżącej obowiązków rodzinnych, oświadczenie I.L. na okoliczność rażącego naruszenia przez matkę skarżącej obowiązków rodzinnych oraz zaświadczenie na okoliczność częstotliwości i długości pobytu matki skarżącej w szpitalu, które wprost potwierdzają naruszenie przez matkę skarżącej obowiązku alimentacyjnego oraz innych obowiązków rodzinnych; – nie dokonały weryfikacji, czy dochody i możliwości skarżącej umożliwiają jej ponoszenie opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, podczas gdy dochody i możliwości skarżącej uniemożliwiają jej ponoszenie przedmiotowych opłat, - co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonej decyzji, gdyż doprowadziło do wadliwego ustalenia braku podstaw do zwolnienia skarżącej w całości lub części z odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku - Sąd zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 64 pkt 2 i 7 u.p.s. i oddalił skargę; b) art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej, w tym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków – L.L. i J.S. w sytuacji, gdy dotyczyły one okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, co miało istotny wpływ na wydanie i treść zaskarżonej decyzji, gdyż doprowadziło do wadliwego ustalenia braku podstaw do zwolnienia skarżącej w całości lub części z odpłatności za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, co miało istotny wpływ na wydanie zaskarżonego wyroku – Sąd zaaprobował rzeczone uchybienia i wadliwie zastosował art. 64 pkt 7 u.p.s. i oddalił skargę; c) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą, a to w niniejszym stanie faktycznym brak odniesienia do zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. przez brak uwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej, w tym o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, podczas gdy rozpoznanie tego zarzutu miało istotne znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, co uniemożliwiło skarżącej skuteczne wdanie się w spór i dokonanie kontroli przez sąd kasacyjny; d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącą w skardze na decyzję organu, a to zarzutu naruszenia art. 78 § 1 k.p.a., co skutkowało niedostrzeżeniem przez Sąd zasadności uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozszerzył argumentację na poparcie powyższych zarzutów, obszernie przywołując poglądy sądów administracyjnych zawarte w ich orzecznictwie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej skarżącej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że zaskarżona decyzja wydawana jest w warunkach tzw. uznania administracyjnego. Podstawą prawną wydanej decyzji, co pozostaje poza sporem pomiędzy skarżącą a organami administracji publicznej, był art. 64 u.p.s. Przepis ten przewiduje, że osoby wnoszące opłatę lub obowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej można zwolnić z tej opłaty częściowo lub całkowicie, na ich wniosek, po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, o ile zaistnieją uzasadniane podstawy do udzielenia takiej ulgi. Sformułowanie "można zwolnić" powoduje zatem, że nawet w przypadku zaistnienia określonych okoliczności organ ma prawo dokonania ich oceny i ustalenia, czy dostatecznie przemawiają one za udzieleniem ulgi w ponoszeniu odpłatności za pobyt mieszkańca domu pomocy społecznej. Organ nie dysponuje przy tym pełną swobodą podjęcia decyzji, gdyż wydane rozstrzygnięcie powinno być efektem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a dokonana ocena powinna być oparta na zebranym materialne i pozbawiona cech dowolności. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że prowadzące postępowanie organy dokonały wymaganych od nich czynności związanych z prowadzeniem postępowania wyjaśniającego. Odnotować przy tym należy, że wniosek skarżącej o zwolnienie jej z opłat bazował na przesłankach wymienionych w art. 64 pkt 2 (warunki ekonomiczne) i 7 (rażące naruszenie przez osobę kierowaną do domu pomocy społecznej lub mieszkańca domu obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych względem osoby obowiązanej do wnoszenia opłaty) u.p.s., a w rozpoznawanej sprawie nie wskazano na jakiekolwiek inne okoliczności wskazujące, że zwolnienie z opłat możliwe byłoby na podstawie pozostałych przesłanek wymienionych w art. 64 u.p.s. bądź przesłanek niewskazanych w otwartym katalogu zawartym w tym przepisie. Zauważyć przy tym należy, że wprawdzie na podstawie art. 7 k.p.a. obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy spoczywa na organie prowadzącym postępowanie, ale obowiązek ten nie ma charakteru absolutnego. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych treść art. 7 k.p.a. nie wyklucza obowiązku strony współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego – w drodze złożenia wyjaśnień lub przytoczenia innych dowodów w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Łd 2620/95). Obowiązek ten nie może zatem usprawiedliwiać biernej postawy strony postępowania zainteresowanej uzyskaniem określonego wyniku i nie zwalnia jej z obowiązku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/17). Na stronie postępowania administracyjnego ciąży zatem obowiązek udowodnienia okoliczności, na których podstawie wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1452/20). Oznacza to, że strona postępowania w przedmiocie zwolnienia jej z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej powinna wykazać, w szczególności za pomocą odpowiednich dokumentów, okoliczności dające jej podstawę uzyskania takiego zwolnienia. W rozpoznawanej sprawie skarżąca, powołując się na swoją sytuację ekonomiczną uniemożliwiającą jej ponoszenie opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej, nie udokumentowała w pełni pełnych przychodów i wydatków, a w szczególności nie wykazała czy jej partner uczestniczy w kosztach wspólnego gospodarstwa domowego, a jeżeli tak to w jakim zakresie. Nie wykazała zatem, że w sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. Brak jest także podstaw do uznania, że skarżąca wyczerpująco udowodniła wystąpienie przesłanek zwolnienia na podstawie art. 64 pkt 7 u.p.s. Wprawdzie powołała się na fakt choroby psychicznej matki, jej ubezwłasnowolnienie i liczne hospitalizacje, ale w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności tych nie można utożsamiać z naruszeniem obowiązków alimentacyjnych lub innych obowiązków rodzinnych, a w szczególności na podstawie zgromadzonych danych, a zwłaszcza przy uwzględnieniu stanu zdrowia matki skarżącej, nie można przypisać tym okolicznościom charakteru rażącego naruszenia. Analizując treść art. 7 k.p.a. odnotować także należy, że przepis ten nakazuje podejmowanie czynności w toczącym się postępowaniu, które są określane jako niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego spraw. Przepis ten ustanawia zatem korespondujący z zasadą szybkości i efektywności postępowania zakaz podejmowania czynności nieprzyczyniających się do ustalenia stanu faktycznego sprawy lub procesowo nieefektywnych. Zakaz ten znajduje swój wyraz w art. 78 k.p.a., zgodnie z którym żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). W tym miejscu należy wyjaśnić, że wprawdzie skarżąca wnosząc o zwolnienie jej z obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej, domagała się przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków, ale jednocześnie dołączyła do wniosku oświadczenia tych świadków obejmujące swoim zakresem tezy dowodowe wskazane we wniosku o ich przesłuchanie. Uznać zatem należało, że prowadzące postępowanie organy były uprawnione do nieuwzględnienia żądania skarżącej co do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków jako dotyczącego okoliczności stwierdzonych dowodami ze złożonych przez nich oświadczeń. Pominięcie tych dowodów w toku postępowania wyjaśniającego nie mogło zatem mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, a przynajmniej takiego wpływu nie wykazał reprezentujący skarżącą pełnomocnik. W świetle powyższych wywodów za niezasadne należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 78 § 1 k.p.a. Za niezasadne należało uznać także zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów zgłoszonych przez skarżącą. Zgodnie z ostatnim z przywołanych przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Analiza tego przepisu wskazuje, że może on zostać naruszony przez pominięcie któregokolwiek z elementów wymienionych w tym przepisie lub takie sformułowanie wywodów sądu, które powoduje, że kontrolowany przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Kontrolowany pod tym kątem wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego nie wykazuje wad przemawiających za koniecznością jego uchylenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wskazane w zacytowanym powyżej przepisie, a treść uzasadnienia umożliwia sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie jego kontroli w zakresie określonym zarzutami. Fakt, że skład orzekający wydając zaskarżony wyrok, nie wskazał wprost, do których zarzutów się odnosi, nie oznacza, że uzasadnienie wyroku należało uznać za wadliwe. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga bowiem szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20 i z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). W tym miejscu należy odnotować, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organy administracji publicznej za prawidłowe, co obejmuje także pominięty zdaniem autora skargi kasacyjnej zarzut nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków. Poza zakresem analizowanych zarzutów pozostaje natomiast okoliczność czy jednozdaniowa ocena prawidłowości prowadzonego postępowania wyjaśniającego odpowiada wymogom, które należałoby stawiać prawidłowo sporządzonemu uzasadnieniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zauważyć jednakże należy, że Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z przytoczonym powyżej art. 183 p.p.s.a. – jest co do zasady związany zakresem zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej sporządzonej w warunkach tzw. przymusu adwokacko-radcowskiego (por. art. 175 § 1 p.p.s.a.), a zatem nie jest uprawniony do samodzielnego formułowania zarzutów, modyfikacji treści postawionych zarzutów czy poszukiwania argumentacji na poparcie ich zasadności. W rozpoznawanej sprawie brak było także podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jak wskazano to na wstępie, zaskarżona decyzja wydawana została w warunkach tzw. uznania administracyjnego, które daje organom administracji publicznej relatywną swobodę kreowania rozstrzygnięcia i umożliwia wydanie decyzji odmownej również w przypadku zaistnienia okoliczności uzasadniających wydanie rozstrzygnięcia pozytywnego (tu: przyznania ulgi w ponoszeniu obowiązku odpłatności za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej). Skoro zatem obowiązujące przepisy dopuszczają w takich przypadkach wydanie zarówno decyzji pozytywnej, jak i negatywnej, to niemożliwe jest dokonanie oceny działań organu administracji publicznej pod kątem jej zgodności obowiązującymi normami prawa materialnego. Na marginesie powyższego wskazać jedynie należy, że normy te nie znajdowały zastosowania w rozpoznawanej sprawie na skutek niewykazania przez skarżącą, że w sprawie tej zaszły przesłanki przyznania jej wnioskowanej ulgi na podstawie art. 64 pkt 2 i 7 u.p.s. Zaznaczyć także należy, że co prawda – jak słusznie wskazuje to autor skargi kasacyjnej – choroba psychiczna nie wyłącza automatycznie zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 64 pkt 7 u.p.s., ale w rozpoznawanej sprawie brak było dostatecznych powodów do uznania, że naruszenie obowiązku alimentacyjnego lub innych obowiązków rodzinnych, które miało bezpośredni związek ze stanem zdrowia psychicznego matki skarżącej, powinno być kwalifikowane jako rażące. Nie można zarazem stawiać znaku równości pomiędzy zwolnieniem z art. 64 pkt 7 u.p.s. i art. 64a u.p.s. jak chce tego autor skargi kasacyjnej. Zwolnienia te – fakultatywne jak ma to miejsce w przypadku art. 64 pkt 7 u.p.s. – i obligatoryjne przewidziane w art. 64a u.p.s. – mają rozłączny zakres zastosowania. Utożsamianie tych przypadków musiałoby prowadzić do uznania za zbędny jednego z tych przepisów, co jest nie do pogodzenia z podstawowymi wymogami wykładni przepisów prawa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.