I OSK 472/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Karol Kiczka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 613/24 w sprawie ze skargi R.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 7 czerwca 2024 r., nr 579/2024 w przedmiocie orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 października 2024 r. sygn. akt VIII SA/Wa 613/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R.N. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 czerwca 2024 r., nr 579/2024 w przedmiocie orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych oddalił skargę. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, R.N. (skarżący kasacyjnie) zarzucił sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że odwołujący się R.N. jest obowiązany do zwrotu na rzecz Powiatowego Urzędu Pracy w Radomiu kwoty 2.893,96 zł , a nie ZUS Oddział w Radomiu. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przytoczył treść art. 76 i art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia, wskazując jednocześnie, że wobec treści obu przepisów rozliczenia powinny być dokonywane miedzy organami, a świadczeniobiorca (skarżący) nie powinien ponosić odpowiedzialności za nieprawidłowości w zakresie wypłat spowodowanych brakiem współpracy pomiędzy organami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna. W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku odwoławczym przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia określają zakres jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Według art. 176 pkt 2 p.p.s.a, skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, ich niespełnienie skutkuje odrzuceniem skargi kasacyjnej. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez wnoszącego skargę kasacyjną, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach powołanej podstawy. Uzasadnienie szczątkowe, błędne lub nie na temat podlega ocenie przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku prawidłowego formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Ponadto w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Powyższe zaznaczenie jest o tyle konieczne, że wskazany w skardze kasacyjnej jako podstawa zarzutu, art. 76 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2024 r. poz. 475, ze zm.; dalej: "ustawa o promocji zatrudnienia") składa się z 10 ustępów, dzielących się na dalsze punkty i zawierających odrębne normy prawne. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma prawa zastępować strony, rozwijać, czy też doprecyzowywać bądź uzupełniać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a., gdyż skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia tych wymogów. Mając jednakże na względzie treść uchwały Pełnego Składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, (treść dostępna w Internecie na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się do tych przepisów, które przytoczone zostały w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przedstawiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku został przez stronę zaakceptowany, można zatem przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia). Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia przez jego błędną wykładnię jest w sposób oczywisty niezasadny. Ograniczając kontrolę instancyjną jedynie do art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze podstawę prawną zaskarżonej decyzji, stan faktyczny sprawy niekwestionowany przez skarżącego, jak również przytoczenie tego przepisu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi, że za nienależne świadczenie pieniężne uważa się "zasiłek, stypendium lub inne świadczenie pieniężne finansowane z Funduszu Pracy wypłacone osobie za okres, za który nabyła prawo do emerytury, świadczenia przedemerytalnego, renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku macierzyńskiego, zasiłku w wysokości zasiłku macierzyńskiego, zasiłku chorobowego lub świadczenia rehabilitacyjnego, jeżeli organ rentowy, który przyznał świadczenie, nie dokonał jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78". Zgodnie z tym przepisem okolicznością pozwalająca na zobowiązanie beneficjenta do zwrotu pobranego świadczenia jest ustalenie okoliczności wypłacenia zasiłku dla bezrobotnych, za okres, za który osoba bezrobotna nabyła inne wskazane w przepisie świadczenie, w przypadku skarżącego kasacyjnie – świadczenie rehabilitacyjne. Drugą przesłanką jest niedokonanie przez organ rentowy, który przyznał świadczenie rehabilitacyjne, jego pomniejszenia na zasadach określonych w art. 78 ustawy. Zgodnie zaś z powołanym wyżej art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia, pobrany zasiłek dla bezrobotnych za czas, za który zostało nabyte prawo do świadczenia rehabilitacyjnego, zalicza się na poczet tego świadczenia. W ocenie Sądu "zaliczenie" należy w tym wypadku rozumieć jako rozliczenie pobranej już kwoty i skompensowanie jej z zaległym świadczeniem rehabilitacyjnym przed jego wypłaceniem osobie uprawnionej. Takie działanie jest prawidłowe i zgodne nie tylko z treścią przepisów, ale i z zasadami ubezpieczeń społecznych. Zasadą jest, przy zbiegu świadczeń za jakiś okres, otrzymywanie świadczenia z jednego tytułu. Działania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie określonym w art. 78 ustawy o promocji zatrudnienia nie podlegają jednakże ocenie organów administracji, jak również sądu administracyjnego. Właściwy w sprawie jest sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Ocenie organów i następnie Sądu administracyjnego podlega jedynie rezultat działania ZUS, lub jego braku, w zakresie wysokości potrącenia nienależnie pobranego świadczenia. Z tej przyczyny, nie jest rolą organów zatrudnienia ocena zawinienia organów ZUS co do tego, czy z własnej winy, czy też z powodu niedopatrzenia nie dokonał potrącenia na rzecz organów zatrudnienia z przyznanego za ten sam okres drugiego świadczenia. Dlatego tez nie można odczytać normy zakodowanej w przepisie art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia w innych sposób niż wynika to jej literalnego brzmienia. Jeżeli organ rentowy nie dokonał potrącenia, niezależnie od przyczyn, to zobowiązanym do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych jest osoba, która ten zasiłek pobrała za ten sam okres, za który przyznano jej świadczenie rehabilitacyjne. Nie jest przy tym warunkiem nałożenia obowiązku zwrotu wypłacenie świadczenia, a jedynie jego przyznanie w określonym czasie. Bezzasadne jest zatem stanowisko skarżącego kasacyjnie wskazujące, że nie pobrał on świadczenia w tym samym czasie, w którym otrzymywał zasiłek dla bezrobotnych. Nie doszło zatem w sprawie do błędnej wykładni art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i rynku pracy. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie, przepis art. 76 ust. 2 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia nie wzbudza wątpliwości interpretacyjnych związanych z rozumieniem zwrotu "nabycie prawa do świadczenia rehabilitacyjnego". Ustalenie prawa do tego świadczenia nie wiąże się bowiem automatycznie z jego wypłatą. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.