I OSK 469/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 522/17 w sprawie ze skargi J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 522/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] lutego 2017 r. [nr [...]] (dalej decyzja z [...] lutego 2017 r. bądź decyzja I instancji) Starosta [...] (dalej Starosta) cofnął J.K. (dalej skarżący) uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Decyzję I instancji doręczono skarżącemu w trybie art. 44 kpa. Korespondencję awizowano po raz pierwszy 9 lutego 2017 r., powtórnie 17 lutego 2017 r. Dnia 24 lutego 2017 r. przesyłkę zawierającą decyzję zwrócono organowi I instancji z adnotacją "nie podjęto w terminie". Decyzję doręczono skarżącemu 23 lutego 2017 r. Termin na złożenie odwołania upłynął 9 marca 2017 r. Skarżący złożył odwołanie za pośrednictwem operatora pocztowego 3 kwietnia 2017 r. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 oraz art. 44 kpa, stwierdziło uchybienie przez J.K. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2017 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B. Kolegium podało, że zgodnie z art. 129 § 2 kpa odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Decyzję I instancji ponownie wysłano skarżącemu 3 marca 2017 r., jednak to doręczenie decyzji nie wywołuje żadnych skutków prawnych [skarżący odebrał ponownie wysłaną decyzję I instancji 9 marca 2017 r.]. Odwołanie złożone 3 kwietnia 2017 r. zostało złożone po terminie do jego wniesienia. J.K. [, reprezentowany r. pr. S.N.,] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się uchylenia postanowienia z [...] maja 2017 r. Skarżący zarzucił postanowieniu naruszenie art. 42 § 3, art. 44, art. 144 § 1-4, art. 129, art. 107 § 3 kpa (decyzja [winno być "postanowienie"] nie zawiera uzasadnienia faktycznego). Wskazał, że bez własnej winy nie otrzymał decyzji I instancji, a kolejny odpis otrzymał po kilku tygodniach i nie wiedząc o tym, nie wnosił o przywrócenie terminu. Zarzucił naruszenie prawa materialnego - art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących pojazdami przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz błędne ustalenia faktyczne [oraz "ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. prawo pocztowe"]. Starosta bez żadnych powodów pozbawił skarżącego prawa jazdy. Sądził, że sprawa wyjaśni się przed organem drugiej instancji, ale zamiast tego rzekomo nie odebrał decyzji w terminie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ppsa, oddalił skargę. Sad I instancji wskazał, że na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Stosownie do art. 129 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa) odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2). Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa, według którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z akt administracyjnych wynika, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że decyzję I instancji doręczono skarżącemu - w trybie doręczenia zastępczego z art. 44 kpa - w dniu 23 lutego 2017 r. Co prawda Starosta ponownie przesłał skarżącemu decyzję I instancji - skarżący otrzymał ją 9 marca 2017 r. - jednak termin do wniesienia odwołania należy liczyć od dnia, w którym stronie doręczono decyzję po raz pierwszy. Termin do wniesienia odwołania od decyzji I instancji upłynął 9 marca 2017 r. Odwołanie pełnomocnik skarżącego złożył dopiero 3 kwietnia 2017 r. (data stempla pocztowego) - z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 kpa. Nawet gdyby uznać, że doręczenie decyzji I instancji nastąpiło dopiero przy drugim jej wysłaniu, to i tak odwołanie wniesiono po terminie. Ponownie wysłaną decyzję doręczono skarżącemu 9 marca 2017 r. (wówczas termin do wniesienia odwołania upłynąłby 23 marca 2017 r.), a odwołanie wniesiono 3 kwietnia 2017 r. W przypadku dowiedzenia się przez stronę, że uchybiła terminowi do wniesienia odwołania ma ona możliwość zwrócenia się z wnioskiem o przywrócenie terminu do właściwego organu administracji. Do rozpoznania takiego wniosku nie jest uprawniony sąd administracyjny. Organ odwoławczy zasadnie, na podstawie art. 134 kpa, stwierdził uchybienie przez stronę terminu do wniesienia odwołania. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 44 kpa (doręczenie zastępcze) ani naruszenia art. 42 § 3 kpa, z którego wynika, że w razie niemożności doręczenia pisma w mieszkaniu, miejscu pracy lub lokalu organu administracji publicznej lub w razie koniecznej potrzeby pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. Skarżący nie wykazał, że organ mógł w tym trybie dokonać faktycznego doręczenia decyzji. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 129 kpa, bowiem organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 144 "§ 1-4" kpa jest niezrozumiały. Art. 144 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych (...) do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Brak w nim wskazanych przez skarżącego jednostek redakcyjnych, a sprawa niniejsza nie dotyczyła zażalenia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 107 § 3 kpa i zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego - ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami [Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.] - stwierdzić należy, że w przypadku nie złożenia odwołania od decyzji w terminie przewidzianym przepisami prawa organ odwoławczy nie może dokonać merytorycznej oceny prawidłowości decyzji I instancji. Tym bardziej nie jest do tego uprawniony Sąd, który kontroluje jedynie zgodność z prawem orzeczenia organu odwoławczego. Sąd może dokonać kontroli decyzji I instancji tylko wówczas, gdy wyczerpane zostały środki zaskarżenia. Nie jest możliwe dokonanie przez Sąd oceny, czy decyzja I instancji jest, czy też nie jest zgodna z prawem oraz czy zasadne są zarzuty merytoryczne, kierowane przez skarżącego wobec decyzji I instancji (k. 18, 31-32 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiódł J.K., reprezentowany przez r. pr. S.N., zaskarżając wyrok III SA/Gd 522/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. art. 144 § 1- art. 144 § 4 kpa w zw. z art. ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z "2012 r. poz. 1529" [winno być "2016 r. poz. 1113 ze zm."]); 2. prawa materialnego - art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3. prawa procesowego - art. 107 § 3 kpa, gdyż decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, gdyż organ wspomniał bardzo ogólnikowo - jednym zdaniem - że podobno istnieją przeciwwskazania zdrowotne, które będą sprawdzane w czasie badania lekarskiego w dniu [...] listopada 2017 r. i nie wiadomo czy te przeciwwskazania to ślepota głuchota padaczka, niesprawność ręki, nogi, kalectwo, choroba psychiczna, czy inne inwalidztwo; 4. art. 196 § 2, art. 106 § 3 i art. 106 § 4 ppsa zw. z art. 233 kpc, gdyż Sąd pomimo wiedzy, że organy administracyjne opierały się na błędnych ustaleniach faktycznych, "nie stwierdzenia praktycznie i faktycznie" żadnych przeciwwskazań zdrowotnych, bo strona jest doświadczonym wieloletnim kierowcą bez punktów karnych i prawdopodobnie doszło do pomyłki lekarskiej, która może być sprostowana dopiero w czasie kolejnych badań, Sąd nie przeprowadził żadnego dowodu, nie wysłuchał nawet strony na okoliczności, jak doszło do tego zdarzenia, być może do poważnej pomyłki; 5. art. 42 § 3 kpa przez błędną wykładnię i brak zastosowania, gdyż w razie możności doręczenia pisma w sposób określony w art. 42 § 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie; 6. art. 129 kpa; 7. ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. prawo pocztowe; 8. art. 44 kpa przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż strona bez żadnej winy nie otrzymała pierwszej decyzji, a dopiero kolejny odpis po kilku tygodniach i nie wiedząc o tym nie wnosiła o przywrócenie terminu; 9. strona nie miała możliwości obrony swoich praw, gdy[ż] w żadnej instancji łącznie z WSA w Gdańsku strona nie miała możliwości złożenia wyjaśnień, przedstawi[enia] swojej linii obrony, swoich twierdzeń i swoich dowodów. Wszystkie w/w naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie, gdyż wskutek przypadkowego nieporozumienia z odebraniem decyzji nie chcą merytorycznie rozpoznawać treści decyzji rujnującej życie strony, tylko automatycznie powołują się że kiedyś strona nie odebrała pisma w terminie i w ten sposób jest napiętnowana negatywnie do końca postępowania, może z wyjątkiem Trybunału Praw Człowieka w Strasbourgu. Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie na podstawie art. 186 ppsa wyroku WSA w Gdańsku i przekazania do ponownego rozpoznania lub o uchylenie i merytoryczne rozpoznanie sprawy w trybie art. 188 ppsa; w razie uznania, że strona została faktycznie pozbawiona możności obrony swych praw - na podstawie art. 183 § 1 pkt 5 - o stwierdzenie nieważności postępowania; uchylenie decyzji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wynikające z prawa jazdy kategorii B; uchylenie orzeczenia SKO w [...], gdyż nie dokonało ono uchylenia decyzji odbierających wszelkie uprawnienia decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji; uchylenie decyzji Starosty [...] odbierające skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi; uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności gdyż nie ma on żadnego racjonalnego uzasadnienia a może spowodować utratę uprawnień kierowcy i prawdopodobnie utratę pracy na okres wielu miesięcy a może lat; wstrzymanie wykonania decyzji nr Starosty [...] w [...]. Z ostrożności wnieśli o: przywrócenie terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Wbrew podnoszonym w skardze kasacyjnej twierdzeniom, skarżący nie został pozbawiony możliwości obrony swych praw. Sąd I instancji w prawidłowy sposób procedował na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa (tryb uproszczony) i w związku z tym orzekał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 ppsa). W sprawie nie zaszła przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa (pkt 9 petitum skargi kasacyjnej). Nie zaszła również żadna inna przesłanka nieważności postępowania (art. 183 § 2 pkt 1-4 i 6 ppsa). Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Ustawodawca wprowadził szereg wymogów formalnych, od spełnienia których uzależnił jej dopuszczalność jej rozpoznania. Przede wszystkim należy ją oprzeć na przynajmniej jednej ustawowej podstawie, tj. na: 1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 ppsa). Na mocy art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ze względu na powyższe wymogi prawodawca wprowadził tzw. przymus adwokacji, tzn. obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 ppsa). Konstrukcja ta ma zagwarantować rzetelne reprezentowanie interesów stron postępowania przed sądem ostatniej instancji (analogicznie 871 § 1 kpc). Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić podstawy i granice zaskarżenia (postanowienie SN z 7.4.1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z: 29.1.2008 r. I OSK 2034/06; 22.7.2004 r. GSK 356/04; 10.5.2011 r. II OSK 2520/10, cbosa). W orzecznictwie podkreśla się, że obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10. 2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika. W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej nie pogrupował wszystkich zarzutów zgodnie z art. 174 ppsa (pkt 1, 4, 5, 6, 7, 8), nie uzasadnił podstaw wszystkich zarzutów ani w petitum ani w uzasadnieniu (pkt 1, 2, 6, 7), nie wskazał każdorazowo precyzyjnie jednostki redakcyjnej powołanego aktu normatywnego (pkt 1, 2, 4, 6, 7, 8). Powyższe świadczy, że pismo z 11 grudnia 2017 r. w istotnej części nie odpowiada wymogom formalnym skargi kasacyjnej. Na marginesie warto zauważyć, że zarzuty 1-8 są niemal dosłownym powieleniem zarzutów sformułowanych w skardze do WSA (s. 2 skargi). Do rozpoznania nie nadawał się zarzut naruszenia ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (pkt 1 i 7). Autor skargi kasacyjnej nie wskazał żadnej jednostki redakcyjnej (nawet artykułu), którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji. Nie uzasadnił też na czym omawiany zarzut ma polegać. Nierelewantny był zarzut podniesiony w pkt 1. Pomijając, że art. 144 kpa nie dzieli się na dalsze jednostki redakcyjne, to w ogóle nie miał on zastosowania na żadnym etapie niniejszego postępowania. Prawidłowo wyjaśnił to Sąd I instancji (omawiany przepis dotyczy zażaleń, natomiast w niniejszej sprawie wniesiono odwołanie). Nie była możliwa kontrola rozpatrywanego zarzutu w kontekście naruszenia Prawa pocztowego, co zostało już wyżej stwierdzone. Nierelewantny był zarzut naruszenia art. 196 "§ 2" ppsa (pkt 4 in principio). Przepis ten nie dzieli się na żadne jednostki redakcyjne. W sprawie nie zostało złożone zażalenie na postanowienie WSA (Sąd I instancji w ogóle nie wydał żadnego postanowienia), co dopiero umożliwiałoby zastosowanie tego przepisu. Postanowieniem z 28 lutego 2018 r. I OSK 469/18 Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, z uwagi na pominięcie we wniosku jego niezbędnych elementów. W toku niniejszego postępowania kontrolowane było postanowienie Kolegium z [...] maja 2017 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wszelkie zarzuty kierowane w stosunku do decyzji Starosty z [...] lutego 2017 r. nie mogły zatem zostać uwzględnione. Z tego powodu nie było podstaw, by odnieść się do zarzutu ujętego w pkt 2 (zarzut naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami - Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.) i pkt 3 (zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa). Niezasadny był zarzut naruszenia art. 106 § 3 i 4 ppsa zw. z art. 233 kpc (pkt 4). Sąd I instancji nie stosował wskazanych przepisów. Nie był również obowiązany do ich stosowania. W sprawie nie zaistniały fakty powszechnie znane, które Sąd winien wziąć uwagę (art. 106 § 4 ppsa). Nie było podstaw faktycznych i prawnych do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów (art. 106 § 3). Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) i w jej granicach (art. 134 § 1 ppsa). Sąd I instancji nie stosował art. 233 kpc (zarzut ten w prawidłowy sposób winien być powiązany z art. 106 § 5 ppsa, należało też wskazać odpowiedni paragraf art. 233 kpc; nawet poprawne sformułowanie zarzutu w niniejszej sprawie nie przyniosłoby jednak spodziewanego rezultatu). Niezasadny był zarzut naruszenia art. 42 § 3 kpa (pkt 5). W niniejszej sprawie doręczono skarżącemu decyzję w trybie uregulowanym w art. 44 kpa, ze względu na niemożności doręczenia pisma w mieszkaniu ani doręczenia jej innej uprawnionej osobie (art. 42 § 1 i art. 43 kpa). W sprawie nie zaszły przesłanki z art. 42 § 3 kpa, była bowiem możliwość doręczenia pisma na podstawie art. 42 § 1 w zw. z art. 44 § 1 pkt 1 kpa. Sąd I instancji prawidłowo zweryfikował kontrolowane postanowienie Kolegium. Skarżącemu decyzja Starosty została doręczona 23 lutego 2017 r. (art. 44 § 4 kpa; bez znaczenia prawnego pozostaje wysłanie skarżącemu innego egzemplarza decyzji I instancji w późniejszym terminie). Termin na wniesienie odwołania wynosił 14 dni (art. 129 § 2 kpa) i upłynął bezskutecznie dnia 9 marca 2017 r. Odwołanie zostało zaś wniesione 3 kwietnia 2017 r. (k. 5 akt Kolegium). Art. 44 kpa składa się z 4 paragrafów, natomiast art. 129 kpa z 3 paragrafów, o różnorodnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który paragraf art. 44 kpa czy art. 129 kpa skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc ów zarzut. Powyższych wątpliwości nie można rozwiązać przez analizę treści zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej (pkt 8 i 6). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny przywrócić termin do złożenia odwołania od decyzji Starosty ani też uchylić nadany na nią rygor natychmiastowej wykonalności. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 ppsa, skargę kasacyjną oddalił.