I OSK 464/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Monika Ziębicka po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R., K.R., A.R., S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022r., sygn. IV SA/Wa 1311/22 w sprawie ze skargi J.R., K.R., A.R. i S.R. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 12 stycznia 2022r. nr DO3.7611.73.2020.RR w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.R., K.R., A.R. i S.R. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii (dalej: organ) z 12 stycznia 2022 r., nr DO3.7611.73.2020.RR, w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania administracyjnego, wyrokiem z 21 września 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/22, oddalił skargę. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożyli skarżący, zastępowani przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji: 1) naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r., poz. 54 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 158 § 2 i 3 k.p.a., art 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491; dalej: "nowelizacja") oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, w wyniku błędnego przyjęcia, że przepis art. 2 ust. 2 nowelizacji (nakazujący umorzenie z mocy prawa postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wszczętych po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji) wyklucza możliwość stwierdzenia przez organ wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa w rozumieniu przepisu art. 158 § 2 k.p.a., w sytuacji, w której taka wykładnia prowadzi do późniejszego zamknięcia stronie możliwości uzyskania prejudykatu i merytorycznego rozpoznania sprawy o odszkodowanie w związku z wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej przez sąd cywilny, przy czym prawidłowa wykładnia przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji – prowadząca do pełnej realizacji art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz postulatów interpretacyjnych z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. (SK 21/17) – nakazuje przyjąć, że po dacie wejścia w życie przepisów nowelizacji nadal możliwe jest prowadzenie przez organ takiego postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a.; 2) naruszenie prawa procesowego, a to art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie prawa materialnego, a to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji w ramach dokonywanej kontroli sądowej wyroku TK z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17) przy przeprowadzaniu przez ten Sąd oceny słuszności poczynionych przez Ministra rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Wniesiono również o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Organ oraz uczestnik postępowania nie złożyli odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego czy też procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony skarżącej kasacyjnie do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa – [...] z 20 lipca 1976 r. nr WT-V-632/344/76/TM, o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie na rzecz J.R. odszkodowania w wysokości 55.876,00 zł za niezabudowaną nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...], ozn. nr hip. "[...]", dz. [...] o pow. 1382 m2, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 nowelizacji. Z treści podniesionych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zasadniczym przedmiotem sporu w sprawie jest prawidłowość niezastosowania art. 158 § 2 i 3 k.p.a oraz zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej k.p.a., jak również kwestia konstytucyjności rozwiązań przyjętych w tym ostatnim przepisie. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest naruszenia art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że okoliczności faktyczne uzasadniające fakt zastosowania przepisów art. 158 § 3 k.p.a. lub art. 2 ust. 2 nowelizacji nie mogą być przedmiotem domniemania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie nadzorcze. Tymczasem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że data opatrzenia kontrolowanej decyzji klauzulą prawomocności stanowi datę pewną, potwierdzającą okoliczność, że ogłoszenie decyzji z 20 lipca 1976 r. miało miejsce przed dniem 1 września 1976 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bowiem utrwalony pogląd o możności ustalania okoliczności faktycznych na podstawie dowodów pośrednich (stosowania domniemania faktycznego), jakkolwiek odwoływanie się do dowodów pośrednich dopuszczalne jest dopiero wówczas, gdy wyczerpane zostaną pozostające w dyspozycji organu środki dowodowe. Za dopuszczalnością stosowania domniemania faktycznego w postępowaniu administracyjnym przemawia dorobek doktryny (Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. Pr. PWN 1999 s. 223, uw. 5b; E. Iserzon w: E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, teksty, wzory i formularze, W. Pr. 1970, s. 158, uw. 9). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie dostrzega się konieczność ich stosowania w postępowaniu administracyjnym (zob. np. wyroki NSA z: 14 lipca 2009 r. II GSK 1078/08; z 22 marca 2013 r. II OSK 2267/11, z 12 grudnia 2024 r., I OSK 1830/21). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że skoro organy wyczerpały możliwości ustalenia daty ogłoszenia decyzji z 20 lipca 1976 r., to w pełni dopuszczalne jest ustalenie tej daty na podstawie dowodów pośrednich, stosując domniemanie faktyczne. Nie jest przy tym konieczne ustalenie konkretnej daty – wystarczające jest ustalenie daty, przed którą miało miejsce ogłoszenie tej decyzji. Sąd I instancji trafnie zatem zaakceptował stanowisko organów, że ogłoszenie decyzji z 20 lipca 1976 r. musiało nastąpić przed nadaniem jej klauzuli prawomocności w dniu 1 września 1976 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia został złożony pismem z 7 stycznia 2015 r., a zatem po upływie 30 lat od daty ogłoszenia ww. decyzji. Wniosek został złożony przed wejściem w życie ustawy zmieniającej k.p.a., a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Prawidłowo zatem Sąd I instancji wywiódł, że zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 nowelizacji. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie jest zatem niezasadny. Zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie został uzasadniony, co zwalnia Sąd Kasacyjny z obowiązku jego rozpatrzenia. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że zgodnie z art. 2 ust. 1 nowelizacji do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 nowelizacji). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie nowelizacji, czyli 16 września 2021 r., organy administracji utraciły możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy. Prawidłowo zatem, zgodnie z wyżej wskazanymi regulacjami prawnymi, zastosowano art. 2 ust. 2 nowelizacji i wydano decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w rozpoznawanej sprawie. Kasator upatruje naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 i 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 nowelizacji oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, w tym, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe stanowisko organu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest dokonania oceny legalności decyzji Urzędu Dzielnicowego Warszawa-[...] z 20 lipca 1976 r. przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie uważa natomiast, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji - prowadząca do pełnej realizacji art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz postulatów interpretacyjnych z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 kwietnia 2019 r. (SK 21/17) - nakazuje przyjąć, że po dacie wejścia w życie przepisów nowelizacji nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w sytuacji, o której mowa w art. 2 ust. 2 nowelizacji, ale nadal możliwe jest prowadzenie przez organ postępowania i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. Odnosząc się do powyższego zagadnienia w pierwszej kolejności należy przypomnieć przyczyny wprowadzenia nowelizacją zmian do Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, zgodnie z treścią art. 156 § 2 k.p.a. przed nowelizacją przepis ten stanowił, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jeżeli natomiast decyzja była dotknięta pozostałymi - niewymienionymi w tym przepisie wadami, a więc wadami z pkt 2, 5 i 6 art. 156 § 1 k.p.a. - nie istniała żadna granica czasowa uniemożliwiająca stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie prawnym Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazał na potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Zatem sama potrzeba wprowadzenia terminu przedawnienia stwierdzenia nieważności decyzji, od których wydania upłynęło kilkadziesiąt lat, nie powinna budzić wątpliwości z punktu widzenia zasad konstytucyjnych. Wprowadzenie tych zmian było też wynikiem orzecznictwa, w którym wskazywano na potrzebę wprowadzenia cezury czasowej (por. przykładowo: wyroki NSA z: 10 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1822/18, Lex nr 2608345, 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2024/19, Lex nr 3045626, 28 kwietnia 2017 r., II OSK 2099/15, Lex nr 2315653; 15 lipca 2020 r., sygn. I OSK 2825/19, Lex Nr 3049848). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Takie ograniczenia czasowe przewiduje prawo cywilne. Można tu wymienić przykładowo zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.). Należy też przypomnieć, że Sąd Najwyższy w 2007 r. rozważał zagadnienie, którego istota sprowadzała się do pytania, czy możliwe jest uznanie za posiadanie samoistne takiego władania przez Skarb Państwa cudzą nieruchomością, które ma cechy posiadania samoistnego, ale wobec uzyskania go w ramach sprawowania władztwa publicznego powstają wątpliwości, czy ze względu na sposób uzyskania władania nieruchomością można to władanie uznać za posiadanie samoistne i czy okres jego trwania można zaliczyć do biegu ustawowych terminów zasiedzenia nieruchomości (art. 172 w związku z art. 336 k.c.). Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w pełnym składzie w dniu 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43 stwierdził, że władanie cudzą nieruchomością przez Skarb Państwa, uzyskane w ramach sprawowania władztwa publicznego, może być posiadaniem samoistnym prowadzącym do zasiedzenia. Zasiedzenie jednak nie biegło, jeżeli właściciel nie mógł skutecznie dochodzić wydania nieruchomości (art. 121 pkt 4 w związku z art. 175 k.c.). Zatem na gruncie przepisów kodeksu cywilnego Sąd Najwyższy dopuścił z uwagi na upływ czasu możliwość zasiedzenia nieruchomości przez Skarb Państwa w sytuacji uzyskania posiadania samoistnego w ramach sprawowania władztwa publicznego. Również w prawie administracyjnym ustawodawca niejednokrotnie ograniczył dochodzenie roszczeń, a także stwierdzania nieważności decyzji w czasie. Tytułem przykładu wskazać można obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu. Przepis ten był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 10 czerwca 2020 r. publ. OTK-A 2020/21 orzekł o zgodności wymienionych wyżej przepisów z ustawą zasadniczą. Trybunał uznał, że jednym z przejawów bezpieczeństwa prawnego jest stabilizacja sytuacji prawnej jednostki, przekładająca się w efekcie na stabilizację sytuacji stosunków społecznych. Obowiązek ustawodawcy ukształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności, został wywiedziony z klauzuli zawartej w art. 2 Konstytucji, a potrzeba ustanowienia przedawnienia - z zasady bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65). Trybunał stwierdził również, że prawomocność jest sama w sobie wartością konstytucyjną, a ochrona prawomocności ma zakotwiczenie w art. 7 Konstytucji, tj. w zasadzie praworządności (zob. wyrok z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W wyrokach dotyczących zgodności z Konstytucją art. 63 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw Trybunał Konstytucyjny wskazał, że nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną, a ograniczenie terminów zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (zob. wyrok TK z 22 lutego 2000 r., sygn. SK 13/98). Trybunał wskazał też, że ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także z uwagi na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie (zob. wyrok TK z 15 maja 2000 r., sygn. SK 29/99). W tę linię orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, dotyczącą ograniczenia dochodzenia praw w czasie, wpisują się także wyroki Trybunału dotyczące oceny zgodności z Konstytucją art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872). W wyrokach z 19 maja 2011 r. sygn. akt K 20/09 oraz z 15 września 2009 r. sygn. akt P 33/07, ale także we wcześniejszym wyroku z 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny jednoznacznie stwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z Konstytucją RP. W wyroku z 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 Trybunał przesądził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodną z Konstytucją w wyroku Trybunału z 20 lipca 2004 r. w sprawie o sygn. akt SK 11/02, zgodnie z którym art. 73 ust. 4 ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2005 r. Skoro ustawodawca zdecydował, że wywłaszczenie nastąpiło 1 stycznia 1999 r., to każdy były właściciel nieruchomości miał możliwość zgłoszenia żądania odszkodowania w zakreślonym przez prawo terminie. Stan prawny wyraźnie bowiem wskazuje, że wystąpienie z żądaniem odszkodowania nie było uzależnione od uprzedniego wydania decyzji wojewody. Zgłoszenie wniosku w określonym przez art. 73 ust. 4 ustawy okresie było wystarczającą czynnością, by uzyskać prawo do odszkodowania za wywłaszczenie. Oznacza to, że z upływem ustawowego terminu strona traci możliwość dochodzenia przysługujących jej uprawnień do zgłoszenia żądania bez względu na okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku, nawet jeżeli są to zdarzenia niezależne od strony. W świetle przywołanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego niezbędne jest ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być bowiem pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać nieograniczoną terminem możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę (zob. wyrok TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16). Z wyżej poczynionych rozważań wynika, że wprowadzenie przez ustawodawcę ograniczenia czasowego w dochodzeniu prawa nie nasuwa zastrzeżeń co do zgodności tej regulacji z Konstytucją. Nowelizacja k.p.a., jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją RP. Nie można jednak postrzegać nowelizacji k.p.a. jako dopuszczalnej wyłącznie w takim zakresie, w jakim Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, uznał art. 156 § 2 k.p.a. za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca jest bowiem władny dokonać zmian innych przepisów normujących instytucję stwierdzenia nieważności, jak również może ustanowić przepisy przejściowe dotyczące spraw w toku. Odnośnie spraw będących w toku niewątpliwie ustawodawca nie powinien "zaskakiwać" obywatela regulacjami, które są wprowadzane później, aniżeli zdarzenia, które miały miejsce przed ich uchwaleniem i twierdzić, że regulacje te powinny być stosowane do stanów faktycznych i prawnych powstałych przed datą wejścia w życie nowych uregulowań prawnych. Jednakże zasady bezpieczeństwa prawnego, pewności prawa i stabilności stosunków prawnych, które wyprowadzane są z wyrażonej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego, nie mają charakteru bezwzględnego, dopuszczalne są bowiem od nich wyjątki (wyrok TK z 10 czerwca 2020 r., K 11/18; podobnie w odniesieniu do prawa unijnego wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 26 kwietnia 2005 r., C-376/02). Również sam ustawodawca dopuszcza takie wyjątki stanowiąc w art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461) o możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Odstąpienie od ww. zasad przemawiające za retroaktywnością regulacji prawnych zawartych w ustawie może być uzasadnione koniecznością poszanowania innych wartości i zasad konstytucyjnych. W uchwale z 11 stycznia 2024 r., sygn. I OPS 3/22, publ. ONSAiWSA 2024/2/15, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż jednostka musi w każdym czasie liczyć się ze zmianą regulacji prawnych i uwzględniać podczas planowania przyszłych działań ryzyko zmian prawodawczych, uzasadnionych zmianą warunków społecznych. Na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny, stanowiąc nowe regulacje (wyrok TK z 23 kwietnia 2013 r., sygn. P 44/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 39). W świetle dotychczasowego i utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2009 r., P 66/07, OTK-A 2009/5/65, i z 22 lipca 2020 r., K 4/19, OTK-A 2020/33) przepisy działające wstecz można wyjątkowo uznać za zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Cel ustanowienia określonej regulacji może uzasadniać jej zastosowanie z mocą wsteczną. Pod pojęciem "celu ustawy" należy rozumieć przede wszystkim przyczynę jej uchwalenia (zob. M. Kłoda, Prawo międzyczasowe prywatne. Podstawowe zasady, Warszawa 2007, s. 166; por. też uchwała SN z 27 kwietnia 1971 r., sygn. akt III CZP 8/71). Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża zasadę proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny, tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Odnośnie do tej zasady Trybunał niejednokrotnie wskazywał, że należy rozważyć, czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne, tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie, czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, co wynika z wcześniej poczynionych wywodów, że wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło (por. uchwała SN z 26 października 2007 r., III CZP 30/07, OSNC 2008/5 poz. 43) Ograniczenia te nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten czas, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa. Należy w tym miejscu podkreślić, że upływ czasu stanowi przeszkodę zarówno dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jak i stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją takiego ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r., SK 29/99, stwierdził mianowicie: "Podobnie jak z zasady państwa prawnego nie wynika nieograniczona w czasie możliwość wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych (zob. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 13/98, op.cit., s. 72), tak też art. 77 Konstytucji nie można interpretować w sposób wyłączający możliwość ograniczeń czasowych, jeśli chodzi o skierowanie na drogę sądową sprawy naruszenia praw lub wolności jednostki oraz domaganie się odszkodowania od państwa za niezgodne z prawem działania jego organów. Ograniczenia te są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych oraz rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także na potrzebę ochrony praw nabytych przez osoby trzecie." Trybunał wskazał następnie, że podziela stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 25 maja 1999 r. (sygn. SK 9/98, OTK ZU Nr 4/1999, poz. 78), w myśl którego w państwach, w których proklamowano obowiązywanie zasady demokratycznego państwa prawnego, powszechnie aprobowane jest ogólne założenie, iż prawo winno zapewniać ochronę tym, którzy korzystają ze swoich praw. W stosunku do osób zainteresowanych, które przez wiele lat nie podejmują kroków prawnych dla realizacji swoich roszczeń, ustawodawca ma więc prawo wprowadzenia w pewnym zakresie regulacji pozbawiającej możliwości skutecznego dochodzenia tych roszczeń. Dotyczy to także odszkodowania z tytułu niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej. Tak więc w tego rodzaju sprawach zamknięcie drogi sądowej ze względu na znaczny upływ czasu nie stanowi naruszenia prawa do sądu gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, jak również nie narusza prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając przedstawione powyżej argumenty, nie ma podstaw do kwestionowania zgodności z Konstytucją regulacji prawnej wprowadzającej termin 30 lat na dochodzenie roszczeń wynikających z wydania decyzji z naruszeniem prawa. Okres 30 lat, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Skoro w takim długim czasie jednostka nie korzystała z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Notabene Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 15 maja 2000 r., SK 29/99, zajął stanowisko, że okres od 1982 r. do 1991 r. był w sprawie ograniczenia możliwości wzruszania aktu własności ziemi wystarczająco długi, aby osoby, które uważały się za pokrzywdzone, mogły dochodzić swoich praw oraz ewentualnie stosownego odszkodowania nie tylko przed organami administracji, ale także przed sądem powszechnym. Na marginesie należy zauważyć, że w aktualnym stanie prawnym strona postępowania administracyjnego może przeciwdziałać długotrwałemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, bowiem dysponuje środkami zwalczania bezczynności organu oraz przewlekłości postępowania, to jest może wnieść ponaglenie na bezczynność lub przewlekłość na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłość postępowania. Bierność strony w tym zakresie może prowadzić do negatywnych następstw dla strony. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 158 § 2 i 3 k.p.a., art. 2 ust. 2 nowelizacji oraz art. 45 ust. 1 i art. 77 Konstytucji RP należało zatem uznać za niezasadny. Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 190 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. art. 8 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w nieuwzględnieniu przez Sąd I instancji w ramach dokonywanej kontroli sądowej wyroku TK z 18 kwietnia 2019 r. (sygn. akt SK 21/17) przy przeprowadzaniu przez ten Sąd oceny słuszności poczynionych przez Ministra rozważań w zakresie istnienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że pomimo literalnego brzmienia przepisu art. 2 ust. 2 nowelizacji i na gruncie tej nowelizacji postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa należy zacząć traktować jako samodzielne i odrębne od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Pogląd ten wynika z rozróżnienia przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 18 kwietnia 2019 r. pomiędzy możnością stwierdzenia nieważności decyzji a możnością uzyskania samego potwierdzenia, że decyzja ta wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu Kasacyjnego nie ma podstaw do odnoszenia ocen prawnych sformułowanych w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznawanej sprawy. Trybunał uznał bowiem za dopuszczalne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700), który to przepis wyłączał stosowanie art. 157-159 k.p.a. do wzruszenia decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, po upływie 5 lat od chwili, gdy taka decyzja stała się ostateczna. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. nie dokonywał zatem ważenia wartości konstytucyjnych z uwzględnieniem kwestii znacznego upływu czasu między wydaniem decyzji a wszczęciem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Jak natomiast wynika z przywołanych wyżej wypowiedzi Trybunału w innych orzeczeniach, istotne znaczenie ma to, że w wyniku upływu czasu utrudnione lub wręcz niemożliwe staje się zweryfikowanie prawidłowości kontrolowanej decyzji przez pryzmat przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Z tego punktu widzenia nie ma zatem istotnego znaczenia, czy postępowanie nadzorcze zakończy się stwierdzeniem nieważności kontrolowanej decyzji, czy wskazaniem, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Należy uznać, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego wzruszania decyzji (orzeczeń) wydanych w odległej przeszłości pożądana jest nie tylko stabilizacja stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi poprzez wyłączenie możliwości stwierdzenia nieważności takich decyzji, ale także zapewnienie bezpieczeństwa prawnego poprzez wyłączenie możności stwierdzenia wydania takich decyzji z naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.