I OSK 464/21

Dnia 23 maja 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) sędzia del. WSA Anna Wesołowska Protokolant: asystent sędziego Piotr Radziejewicz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lipca 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2617/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 lipca 2020 r., po rozpoznaniu skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, uchylił decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2019 r. wraz z poprzedzającą ją decyzją Wojewody Mazowieckiego z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Rozwoju. Zaskarżył to rozstrzygnięcie w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1) art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 poz. 65, z późn. zm.), dalej: ugn, w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie powinien mieć zastosowania prawidłowo zastosowany art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez błędne przyjęcie, że dokonano wadliwej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 ppsa w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który nie bada całokształtu sprawy, ale ogranicza się do weryfikacji zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zarzucił wprawdzie zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów materialnych, jak i procesowych, jednakże te drugie stanowią jedynie wynik zarzucanych naruszeń prawa materialnego, a ich uzasadnienie opiera się na założeniu, że skoro Sąd wadliwie zastosował przepisy prawa materialnego, to dopuścił się także naruszeń przepisów postępowania. W tej sytuacji ocena zarzucanych naruszeń prawa materialnego determinuje wynik oceny zarzutów naruszenia przepisów proceduralnych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w poniższych rozważaniach skoncentruje się na wykazaniu, że kontrola legalności decyzji dokonana przez Sąd była prawidłowa, odnosząc się do wskazanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów materialnych. Oznacza to bowiem, że nie doszło tym samym do naruszeń przepisów postępowania. Problem w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół zasad prawidłowej wyceny wartości nieruchomości wywłaszczonej na cele drogowe. W niniejszej sprawie, na podstawie decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2018 r., zezwolono bowiem na realizację na działkach nr [...] i [...] położonych w gminie K. inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] W.-G. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Wojewoda orzekł o przyznaniu odszkodowania za prawo własności wskazanej powyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego, z którego wynikało, że sporna nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazującym, że działki te stanowią tereny rolne. W operacie, zgodnie z "zasadą korzyści", dokonano analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na cele rolne oraz rynku nieruchomości drogowych, ustalając, że przeznaczenie spornej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, w związku z czym wartość nieruchomości oszacowano dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, tj. na postawie art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przywołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba rozstrzygnięcia organów administracji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd wyjaśnił, że skoro sporna nieruchomość w dokumentach planistycznych przeznaczona była na cele rolne, a nie drogowe, to określenie jej wartości miało miejsce na błędnej podstawie prawnej. Jednocześnie powoduje to, że sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy nie może stanowić podstawy ustalenia wartości przyznanego odszkodowania. Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów art. art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Należy jednak zauważyć, iż art. 134 ust. 4 u.g.n. i § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nie stanowią norm prawa materialnego lecz przepisy postępowania. Nie określają bowiem praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego lecz służą przeprowadzeniu postępowania w zakresie ustalenia wartości nieruchomości, a więc odnoszą się do ustalenia jednego z elementów stanu faktycznego sprawy. Przepisami prawa procesowego są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 134 ust. 4 ugn, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4). Jednocześnie stosownie do § 36 rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni (pkt 1), wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni (pkt 2) – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Analiza powyższych przepisów wskazuje, że § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy wywłaszczenie nieruchomości na cele drogowe następuje w stosunku do działek, których przeznaczenie w dniu wywłaszczenia przewidywało ten cel drogowy. W rozpoznawanej sprawie, w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że sporna nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona była na cele rolne, a nie drogowe. Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, że zastosowana w trakcie szacowania wartości nieruchomości podstawa prawna była nieadekwatna do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że z uwagi na przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości w dacie jej przejęcia przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie znajduje zastosowania. Jednocześnie należy przyjąć, że w sytuacji, gdy wywłaszczenie na cel drogowy dotyczyło nieruchomości, które w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zostały przeznaczone pod drogę, ustalenie wartości takiej nieruchomości następuje na podstawie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Wśród regulacji prawnych odnoszących się do sposobu ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej istnieją przepisy, które w sposób specyficzny określają wartość rynkową nieruchomości, której przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania. (vide: wyroki NSA z dnia 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22). W świetle powyższego zarzut naruszenia art. 134 ust. 4 ugn w zw. z § 36 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia należało uznać za niezasadny. Jednocześnie z powyższych wywodów wynika również, że operat szacunkowy wskazujący wartość wywłaszczonej nieruchomości określoną na podstawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uznany za dowód, który w rozpoznawanej sprawie mógł przesądzać o wartości ustalonego odszkodowania. Jak bowiem wskazano powyżej, wartość nieruchomości wskazana w operacie została ustalona tak, jakby była ona przeznaczona zgodnie z dokumentami planistycznymi na cele drogowe, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Tak przygotowany operat nie odpowiadał stanowi faktycznemu sprawy i nie stanowił prawidłowego dowodu. Oznacza to, że również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i z art. 107 kpa w zw. z art. 134 ust. 4 ugn i § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł zostać uwzględniony. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.