I OSK 463/23

Dnia 11 lutego 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Joanna Skiba (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Wojciech Maciołek po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1245/22 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 stycznia 2022 r. nr DLI-IV.7615.97.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 września 2022 r. sygn. akt IV SA/Wa 1245/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 stycznia 2022 r., nr DLI-IV.7615.97.2021.MP w przedmiocie ustalenia odszkodowania, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Ww. decyzją z dnia 7 stycznia 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia 23 lutego 2021 r. orzekającą w pkt 1 o ustaleniu na rzecz M. W. odszkodowania w wysokości [...] zł. za prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się w ogrodzie działkowym X31 na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 57/141, wydzielona z działki nr [...] o pow. [...] ha, o pow. 0,1449 ha, położonej w gminie Piaseczno, obrębie [...], wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...]oraz w pkt 2 o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ww. ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody Mazowieckiego nr 161/SPEC/2019 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, jednakże nie wcześniej niż w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna. Powyższa nieruchomość, położona w powiecie piaseczyńskim. w gminie Piaseczno, w obrębie [...], oznaczona jako działka nr [...] wchodząca w skład ww. Rodzinnego Ogrodu Działkowego, decyzją Wojewody Mazowieckiego Nr 161/SPEC/2019 z dnia 30 grudnia 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod "Budowę Południowego Wylotu z Warszawy drogi ekspresowej S7 na odcinku od węzła Lotnisko na Południowej Obwodnicy Warszawy do obwodnicy Grójca odcinek B od węzła Lesznowola (bez węzła) do węzła Tarczyn Północ (z węzłem) długość odcinka ok. 14,80 km. Zadanie 2 km 8+241,47-21+746,16". Dla ww. nieruchomości Sąd Rejonowy w Piasecznie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], w której jako właściciel figuruje Skarb Państwa, natomiast zgodnie z wypisem z rejestru gruntów użytkownikiem nieruchomości jest Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego Ogrody Działkowe. Zgodnie z informacją zawartą w protokole przekazania nieruchomości z dnia 26 maja 2020 r., użytkownikiem ogrodu X31, znajdującego się w terenie ww. Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] jest M. W.. Rzeczoznawca majątkowy – J. Ł. w dniu 8 stycznia 2021 r. sporządził operat szacunkowy zamienny nr 5, określający ostatecznie wartość naniesień budowlanych i nasadzeń roślinnych znajdujących się w ogrodzie działkowym X31 na kwotę 39 245,00 zł. Wojewoda Mazowiecki przedmiotowy operat (nr 5) uznał za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o ten dowód ustalił odszkodowanie, zgodnie z treścią decyzji nr 630/2021 z dnia 23 lutego 2021 r. Nie zgadzając się z powyższym M. W. złożył odwołanie, wnosząc o uzupełnienie decyzji Wojewody Mazowieckiego poprzez określenie wysokości odszkodowania o wartość "prawa użytkowania działki". Zdaniem odwołującego się, organ pierwszej instancji w swoim rozstrzygnięciu całkowicie pominął kwestię przysługującego mu odszkodowania z tytułu utraty ograniczonego prawa rzeczowego do działki i związanych z nim kosztów inwestycji na ogólną infrastrukturę ogrodu działkowego. Po rozpoznaniu odwołanie Minister wydał opisaną na wstępie decyzję, wskazując iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się w ogrodzie działkowym X31, stanowi ww. operat szacunkowy, w którym prawidłowo określono wartość rynkową nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności na kwotę 191 225,00 zł, wartość odtworzeniową składników budowlanych stanowiących części wspólne Polskiego Związku Działkowców Rodzinnego Ogrodu Działkowego "Relaks" na kwotę 27 932,00 zł, a także wartość odtworzeniową nakładów potrzebnych do ustalenia odszkodowania na rzecz użytkowników ogrodów działkowych X30, X31 i X32. Organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 18 ust. 1 g specustawy drogowej, po analizie podniesionych w odwołaniu zarzutów, zaskarżoną do Sądu decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając je za całkowicie niezasadne. Skarżący na powyższe rozstrzygnięcie wystąpił ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za zasadną. W ocenie Sądu przy ustalaniu odszkodowania należy mieć także na uwadze regulację zawartą w treści przepisu art. 22 ust. 1 ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r. (dalej ustawa o ROD), w myśl którego - podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Nie ulega zatem wątpliwości, iż powyższa okoliczność nie została w ogóle przez organy wzięta pod uwagę, co znajduje swoje odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji, pomimo iż, co wynika z powołanego wyżej zapisu ustawy o ROD, działkowiec jest uprawniony także do żądania odszkodowania za utratę prawa do korzystania (użytkowania) działki w ROD przejętej na cele publiczne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11j Ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych z dnia 10 kwietnia 2003 r. (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 176 ze zm., dalej jako specustawa drogowa) poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie, oprócz przepisów wynikających z art. 18 ust. 1g specustawy drogowej, również przepisy art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1073, dalej jako ustawa o ROD). Wobec powyższego, na podstawie art. 176 p.p.s.a wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) rozpoznanie przedmiotowej skargi na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się przez Skarżącego kasacyjnie rozpoznania skargi na rozprawie w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. Pismem procesowym z 20 stycznia 2023 r. M. W. wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy był związany granicami skargi kasacyjnej. Problem prawny w badanej sprawie sprowadza się do wykładni art. 11j ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej specustawą drogową. Organy obu instancji uważają, że ustalenie na rzecz M. W. odszkodowania w wysokości 39 245.00 zł. za prawo własności nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się w ogrodzie działkowym X31 na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], wydzielonej z działki nr [...] o pow. 1,1186 ha, o pow. 0,1449 ha, położonej w gminie P., obrębie [...], wchodzącej w skład Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] oraz zobowiązanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ww. ustalonego odszkodowania jest zgodne z treścią art. 18 ust. 1g specustawy drogowej. M. W. uważa, że powinien otrzymać także odszkodowanie za prawo użytkowania przedmiotowej działki. W ocenie skarżącego, prawo do odszkodowania za utratę prawa do działki określa art. 22 ust. 1 ustawy o Rodzinnych Ogrodach Działkowych z dnia 13 grudnia 2013 r., z którego wynika, iż podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić działkowcom odszkodowanie nie tylko za składniki majątkowe znajdujące się na działce, ale także za prawo do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Natomiast w ocenie WSA powyższa okoliczność nie została w ogóle przez organy wzięta pod uwagę, pomimo iż, co wynika z powołanego wyżej zapisu ustawy o ROD, działkowiec jest uprawniony także do żądania odszkodowania za utratę prawa do korzystania (użytkowania) działki w ROD przejętej na cele publiczne. W pierwszej kolejności zatem przytoczyć należy niezbędne uregulowania prawne, które mają w sprawie zastosowanie. Zgodnie z art. 12 ust. f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Zgodnie zaś z ust. 5, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Zgodnie z art. 18 ust. 1 g specustawy drogowej, w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Zgodnie z art. 11 j specustawy drogowej, do nieruchomości stanowiących rodzinne ogrody działkowe objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów art. 18- 24 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176). W największym skrócie są to przepisy dotyczące zasad likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego na cel publiczny. Na koniec jeszcze wskazać należy, że art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2176), definiuje rodzinny ogród działkowy jako wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. W świetle przytoczonych wyżej przepisów wskazać należy, że rację ma organ II instancji, że ogólna zasada wypłaty odszkodowania za utracone prawa majątkowe, określona w art. 12 ust. f specustawy drogowej, ulega modyfikacji w przypadku, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych, ustanowionych zgodnie z u.r.o.d. (art. 18 ust. 1 g specustawy drogowej). Przepis ten ma na celu przyspieszenie procedury pozyskiwania terenów ogrodów na potrzeby inwestycji drogowych. Zgodnie z art. 11j ww. ustawy, nie stosuje się wówczas trybu likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych, określonego w art. 18-24 u.r.o.d., w tym także przepisu art. 22 tej ustawy, który stanowi, że podmiot likwidujący obowiązany jest wypłacić działkowcom odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach, a stanowiące ich własność oraz za prawa do działki w ROD, pomniejszone o wartość prawa do działki przyznanego w nowo powstałym ROD. Do rozważenia pozostaje zakres podmiotowy roszczenia o odszkodowanie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 11j. W ocenie Sądu Kasacyjnego, w oparciu o powołane przepisy osoba korzystająca z ogródka działkowego nie jest uprawniona do odszkodowania za inne elementy niż nasadzenia, urządzeniach i obiekty znajdujące się na działkach. Zauważyć należy, że podmiot korzystający z ogródka działkowego nie posiada żadnych praw właścicielskich względem części nieruchomości, którą zajmuje. Właścicielem nieruchomości, na których znajdują się ogródki działkowe są - Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego, stowarzyszenie ogrodowe – art. 7 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1073 ze zm.). Na gruncie niemniejszej sprawy właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a władającym Przedsiębiorstwo Budownictwa Ogólnego Ogrody Działkowe. Skarżący, jako użytkownik ogródka działkowego jest właścicielem wyłącznie tych nasadzeń, urządzeń i obiektów znajdujących się na działce, które wykonano lub nabyto z jego środków finansowych - art. 30 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych z 2013 r. Co przy tym istotne, prawo do działki ogrodowej nie jest prawem własności, lecz prawem dzierżawy działkowej, do którego stosujemy przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące dzierżawy (art. 28 ust. 5 ustawy). W tym kontekście rozważanie wypłaty odszkodowania za użytkowanie działki w trybie art. 18 ust. 1 g nie znajduje uzasadnienia. Przedmiot szkody jest bowiem prawnie niezależny od nieruchomości - na zasadzie wyjątku od reguły superficies solo cedit. Nie ma jednocześnie podstaw, aby uzasadnienia do poszerzenia zakresu odszkodowania poszukiwać w art. 22 ust. 1 ustawy o ogrodach działkowych. Przepisy specustawy drogowej uprawnienia użytkowników ogródków działkowych wyznaczają wąsko i w tym zakresie, stosownie do jej art. 18 ust. 1g pkt 1, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach (...). Wyłączenie stosowania przepisów o likwidacji rodzinnych ogrodów działkowych przy wydawaniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pozbawia specjalnej ochrony prawnej przysługującej działkowcom przy likwidacji ich ogrodów. Przyjęcie takiego rozwiązania zdecydowanie upraszcza i usprawnia procedurę wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w przypadku konieczności jej realizacji na terenie zajmowanym przez rodzinne ogrody działkowe. Ustawodawca, dążąc bowiem do maksymalnego przyśpieszenia procesu inwestycyjnego, odsyła działkowców z ich ewentualnymi roszczeniami do procedur odszkodowawczych opisanych w specustawie drogowej (zob. K.A. Wąsowski [w:] P. Antoniak, M. Cherka, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, "Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg krajowych". Komentarz LEX 2012.). Rację ma zatem skarżący kasacyjnie organ, że sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 11j specustawy drogowej, nakazując jego stosowanie, mimo wyraźnego w tym zakresie wyłączenia. W konsekwencji sformułowane w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 11j specustawy drogowej należało uznać za zasadny. Uznając, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Stosując przepis art. 207 § 2 p.p.s.a. skład orzekający podzielił pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt I FSK 140/07, że jeżeli wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było wadliwe orzeczenie sądu I instancji, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a..