I OSK 463/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Niczyporuk Sędziowie: sędzia NSA Piotr Przybysz sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Aleksandra Białek po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1193/20 w sprawie ze skargi Spółki [...] S.A. w B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości 1.uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2.zasądza od Spółki [...] S.A. w B. na rzecz Gminy Miejskiej Ż. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., I SA/Wa 1193/20 w sprawie ze skargi Spółki [...] S.A. w B. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] (pkt 1.) i rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.). Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Wojewoda Śląski stwierdził nabycie przez Gminę Ż. z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie własności nieruchomości państwowych, położonych w granicach administracyjnych Miasta Ż., w obrębie ewidencyjnym nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni 0,0017 ha, nr [...] o powierzchni 0,0048 ha, nr [...] o powierzchni 0,0159 ha, nr [...] o powierzchni 0,0090 ha, nr [...] o powierzchni 0,0179 ha, nr [...] o powierzchni 0,0049 ha, nr [...] o powierzchni 0,0371 ha, nr [...] o powierzchni 0,0079 ha, nr [...] o powierzchni 0,0633 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1363 ha, objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka [...] S.A. z siedzibą w B. Przywołaną powyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Komisja wskazała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U.1990.32.191 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", zgodnie z którym, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Tym samym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia państwowego istniejący w dniu 27 maja 1990 r. W ocenie Komisji, o przynależności mienia do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego decydowała treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1989.14.74 ze zm.), dalej jako "u.g.g.", zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu tego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony "należały" do tego organu niezależnie od tego jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem. Komisja wskazała także, że za nieruchomość "nie należącą" do terenowego organu administracji można uznać tylko taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej. W owym czasie ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 u.g.g. Komisja przywołała orzeczenia sądów administracyjnych wydane w zbliżonym co do istoty do niniejszej sprawy stanie faktycznym i wskazała, że nie dostrzega wcześniejszego, w stosunku do art. 38 u.g.g., przepisu szczególnego, w świetle którego mogło dojść do skutecznego nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe zarządu tylko na podstawie umowy sprzedaży spornej nieruchomości. Ponadto, istnienia zarządu nie można domniemywać, a Spółka [...] S.A. nie wykazała zarządu ww. nieruchomością. Podsumowując Komisja podniosła, że wynik postępowania komunalizacyjnego nie będzie miał wpływu na sferę praw i obowiązków ww. Spółki. Taki wpływ może mieć natomiast wynik postępowania prowadzonego w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.". Postępowanie to zostało już wszczęte i aktualnie jest zawieszone z uwagi na niniejsze postępowanie. Skargę na ww. decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej wywiodła Spółka [...] S.A. z siedzibą w B., zarzucając naruszenie: 1) prawa materialnego, co miała wpływ na wynik sprawy, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w. przez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że sporna nieruchomość spełnia przesłanki komunalizacji z mocy prawa na rzecz Miasta Gminy Ż., z uwagi na fakt, że stanowiła ona mienie Skarbu Państwa i jednocześnie nie była obciążana prawem zarządu lub użytkowania na rzecz innych niż Państwo państwowych osób prawnych, podczas gdy nieruchomość pozostała w zarządzie KWK J. w R.; 2) prawa materialnego, co miał wpływ na wynik sprawy, tj. art. 87 u.g.g. przez niewłaściwe niezastosowanie i nieuwzględnienie, że grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych przeszły z mocy prawa w zarząd tych jednostek, w sytuacji gdy właściwe zastosowanie tego przepisu wykluczałoby uznanie, że nieruchomość podlegała ustawowej komunalizacji; 3) przepisów postępowania polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności przez dokonanie wybiórczej, dowolnej oceny dowodów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując się na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2019 r., a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r. uwzględnił skargę, powołując się na prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2019 r, I SA/Wa 64/19, który uznał, że treść art. 8 ust. 2 u.g.g., w brzmieniu z dnia wejścia w życie przepisów u.p.w., wskazuje, iż nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. W ocenie Sądu I instancji przepis ten odnosił skutek do każdego zarządu nabytego w drodze umowy, bez potrzeby wydawania jakichkolwiek dodatkowych aktów. Tak bowiem należy odczytywać zwrot "(...) nabyte (...) w drodze umowy pozostają w ich zarządzie.". Uwzględniając powyższe Sąd I instancji wskazał, że na dzień 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwu państwowemu przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości państwowych, położonych w granicach administracyjnych Miasta Ż., objętych księgą wieczystą nr [...] Sądu Rejonowego w Ż. Powyższe wynikało z mocy zawartych umów sprzedaży nieruchomości i art. 8 ust. 2 u.g.g. Jeżeli zatem w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość nie należała – w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w. – do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ale do przedsiębiorstwa państwowego, to nie mogła podlegać komunalizacji z mocy prawa. Oznacza to, że zarówno zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody Śląskiego zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w., które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie podzielił również argumentów przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż stan niniejszej sprawy jest zbliżony do stanów faktycznych i prawnych występujących w orzeczeniach sądów administracyjnych przywołanych przez Komisje, które dotyczyły kwestii przepisów ustrojowych przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe jako podstawy prawnej zarządu. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zgoła odmienną sytuacją, w której podstawą prawną zarządu była czynność prawna w postaci umowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Miejska Ż., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: I. przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2019.2167 ze zm.), dalej jako "p.u.s.a.", art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skutkujące wadliwym uchyleniem decyzji administracyjnych wydanych przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową i Wojewodę Śląskiego, pomimo że Sąd I instancji miał obowiązek stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz umorzyć postępowanie odwoławcze z uwagi na to, że Spółka [...] S.A. w B. nie miała interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym w sprawie komunalizacji nieruchomości państwowych i w związku z tym Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa nie mogła utrzymać w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Śląskiego, lecz powinna umorzyć postępowanie odwoławcze; 2) art. 50 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na rozpoznaniu i uwzględnieniu skargi Spółki [...] S.A. w B., co skutkowało uchyleniem wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, pomimo że ww. Spółka nie była uprawniona do wniesienia skargi z uwagi na brak interesu prawnego, co powinno prowadzić do oddalenia skargi względnie jej odrzucenia; powyższe naruszenie może stanowić jednocześnie podstawę uznania, że zachodzi nieważność postępowania z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.); 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli legalności zaskarżonej decyzji, skutkujące uchyleniem decyzji administracyjnych wydanych przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową i Wojewodę Śląskiego, polegające na nieprawidłowej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędnym ustaleniu stanu faktycznego – uznaniu przez Sąd, że przedsiębiorstwu państwowemu na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do nieruchomości objętych komunalizacją wynikające z umów sprzedaży nieruchomości i art. 8 ust. 2 u.g.g.; II. prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.: 1) art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U.1969.22.159 ze zm.), dalej jako "u.g.t.", przez ich niezastosowanie, skutkujące błędnym uznaniem przez Sąd I instancji, że przed wejściem w życie przepisów u.g.g. było możliwe uzyskanie prawa zarządu nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe w innym trybie niż decyzja administracyjna, podczas gdy w okresie tym tereny państwowe mogły być przekazywane jednostkom państwowym wyłącznie w użytkowanie, przy czym przekazanie do użytkowania następowało wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej; 2) art. 8 ust. 2 u.g.g., w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r.: a) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten może mieć zastosowanie również do nieruchomości nabytych przed wejściem przepisów u.g.g., podczas gdy przepis ten mógł dotyczyć wyłącznie nieruchomości nabytych po dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 sierpnia 1985 r.; b) przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że możliwe było nabycie prawa zarządu nieruchomości bez wydania decyzji administracyjnej przez samo nabycie nieruchomości na rzecz Państwa przez przedsiębiorstwo państwowe przed wejściem w życie u.g.g., tj. 1 sierpnia 1985 r., podczas gdy nie było wówczas możliwe nabycie zarządu nieruchomości przez przedsiębiorstwo państwowe bez wydania decyzji administracyjnej, 3) art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w.: a) przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie podlegały komunalizacji nieruchomości nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe na rzecz Państwa przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.g., w związku z tym, że przedsiębiorstwa państwowe uzyskiwały prawo zarządu nabytą nieruchomością z mocy prawa przez czynności faktyczne, będące naturalną konsekwencją aktu nabycia nieruchomości bez potrzeby wydawania odrębnej decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie bądź zarząd, co skutkowało tym, że nie można ich było uznać za należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, podczas gdy nieruchomości takie, jako nieoddane w zarząd w sensie prawnym, komunalizacji podlegały, bowiem należało je uznać za należące do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego; b) przez jego wadliwe niezastosowanie i uznanie, że nie podlegały komunalizacji z mocy prawa w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomości państwowe położone w Ż., objęte księgą wieczystą nr [...], podczas gdy nieruchomości te, jako nieoddane w zarząd w sensie prawnym przedsiębiorstwu państwowemu, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i w związku z tym stawały się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej Ż.z dniem 27 maja 1990 r. Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania odwoławczego, względnie o oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Powyższe zarzuty zostały szerzej umotywowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Analizę zarzutów kasacyjnych wypada rozpocząć od kwestii procesowych, wskazujących na brak przymiotu strony w niniejszym postępowaniu Spółki [...] S.A. z siedzibą w B. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, iż w okolicznościach badanej sprawy nie jest podważane następstwo prawne ww. Spółki po przedsiębiorstwie państwowym pod nazwą R. [...] w J.(KWK J.). Przedsiębiorstwo to natomiast, na mocy umów zawartych w formie aktów notarialnych w okresie pomiędzy 16 kwietnia 1985 r. i 10 czerwca 1985 r. nabyło na rzecz Skarbu Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U.1958.17.70 ze zm.), dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r.", od osób fizycznych grunty objęte niniejszym postępowaniem. Z treści zawartych umów wynikało, iż grunty te zostały nabyte przez Skarb Państwa, w zarząd i użytkowanie przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą R. [...] w J.(KWK J.). Nie oceniając w tym momencie skuteczności powyższych umów z punktu widzenia możliwości ustanowienia w powyższym trybie zarządu nieruchomościami, bowiem tej kwestii poświęcona zostanie ocena zarzutów prawa materialnego, należy zauważyć, iż przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w. wskazuje, że jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Autor kasacji, jakkolwiek wskazuje, kto – w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych – jest stroną postępowania komunalizacyjnego na podstawie powyższego przepisu, to jednocześnie dostrzega, że orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza wyjątki w tym zakresie. Wypada zatem potwierdzić, iż stroną postępowania komunalizacyjnego generalnie jest Skarb Państwa i właściwa gmina, która nabywa z mocy prawa mienie ogólnonarodowe, zaś inne podmioty uczestniczą w tym postępowaniu jedynie wówczas, gdy wykażą swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, iż w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w., a więc w oparciu o przepis będący podstawą podważanej decyzji komunalizacyjnej, nie może zostać przekazane gminie mienie, które będąc mieniem ogólnonarodowym (państwowym) nie należało do podmiotów wskazanych w powyższym przepisie, w szczególności nie należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Tym samym, do kogo "należało" mienie ogólnonarodowe (państwowe) w dniu 27 maja 1990 r. ma w tym zakresie kluczowe znaczenie. Oczywiście kwestia ta nie musi zostać przesądzona aby móc przekonywująco odpowiedzieć na pytanie, czy określony podmiot prawa, poza Skarbem Państwa i właściwą gminą, ma jeszcze przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Odpowiedź na powyższe pytanie winna bowiem zostać udzielona na gruncie art. 28 k.p.a., który wskazuje, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Powszechnie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania (vide: wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 2226/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym stwierdzenie istnienia interesu prawnego to nic innego jak ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu. Przy czym nie ma już aktualnie wątpliwości, że interes prawny może wynikać z norm nie tylko zaliczanych do prawa administracyjnego ale także do innych dziedzin prawa, w tym także do prawa cywilnego, a zwłaszcza rzeczowego (vide: wyrok NSA z dnia 25 lutego 2014 r., I OSK 1101/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności badanej sprawy wynika, że Spółka [...] S.A. w B. wystąpiła z roszczeniem z art. 200 u.g.n. Przepis ten stanowi, iż w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U.1990.79.464 ze zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie przepisów u.g.n, stosuje się zasady wskazane w tym przepisie. Postępowanie to jest aktualnie zawieszone z uwagi na sprawę komunalizacji. W takiej sytuacji należy uznać, iż Spółka [...] S.A. wskazała na przepis art. 2 ust. 1 i 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r., jako na przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, a także własności budynków, innych urządzeń oraz lokali znajdujących się na tym gruncie. Powyższe oznacza zaś oparcie na przepisie prawa powszechnie obowiązującego pretensji go przedmiotowego gruntu. Nawet jeśli pretensja na gruncie powyższej regulacji prawnej nie odwołuje się do okoliczności z dnia 27 maja 1990 r., lecz późniejszych, z dnia 5 grudnia 1990 r., to wskazując na możliwość nabycia ipso iure praw rzeczowych do przedmiotu komunalizacji, pozwala uznać, że ww. Spółka wskazała przepis prawa stanowiący źródło jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w aktualnie badanym postępowaniu komunalizacyjnym. Skoro ww. Spółka miała przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, to w konsekwencji, na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a., była uprawnioną do wniesienia skargi, która winna zostać przez sąd administracyjny rozpoznana merytorycznie, w oparciu o wszechstronnie zbadane okoliczności sprawy. Nie można zatem uznać za autorem skargi kasacyjnej, iż wadliwie nie doszło do odrzucenia skargi albo do stwierdzenia nieważność zaskarżonej decyzji oraz umorzenia postępowania odwoławczego, z uwagi na to, że odwołanie od decyzji organu I instancji i skargę do sądu administracyjnego wniósł podmiot nie mający interesu prawnego w tej sprawie. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., oraz art. 3 § 1, art. 50 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a.art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 28, art. 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 3, art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Pozostałe kwestie podniesione w skardze kasacyjnej wypada omówić łącznie w oparciu o zarzuty naruszenia prawa materialnego i oraz zarzut nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez przyjęcie, że przedsiębiorstwu państwowemu na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwało prawo zarządu do przedmiotowych nieruchomości. Nie jest sporne w badanej sprawie, że w dniu wejścia w życie przepisów u.p.w., tj. 27 maja 1990 r. ustanowienie zarządu wymagało określonej formy prawnej – decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z obowiązującej w owej dacie normy art. 38 ust. 2 u.g.g. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r., stanowił bowiem, że państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Korelował on z przepisem art. 8 ust. 3 u.g.g. (w brzmieniu ustawy z dnia wejścia w życie, w brzmieniu ustawy z dnia 27 maja 1990 r. był to przepis art. 8 ust. 2 u.g.g.), który stanowił, iż nieruchomości nabyte przez państwowe jednostki organizacyjne w drodze umowy pozostają w ich zarządzie. Tym samym należy uznać, że brak takiej decyzji lub umowy oznacza, iż nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia, do kogo "należała" określona nieruchomość w dacie komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 u.p.w. postrzegana jest jednoznacznie. Władanie określonym gruntem przez państwowe jednostki organizacyjne, w tym przez przedsiębiorstwa państwowe, bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.p.w. Jeżeli zatem określone mienie ogólnonarodowe należało tylko w sensie faktycznym a nie prawnym do innego podmiotu niż wskazany w art. 5 ust. 1 u.p.w., gdyż podmiot ten nie legitymuje się jednym z tytułów prawnych do tego mienia wskazanych w art. 38 ust. 2 u.g.g., to mienie to objęte jest komunalizacją z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 u.p.w. (vide: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16; uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dla procesu komunalizacji kluczowe pozostaje zatem udokumentowanego prawa do mienia ogólnonarodowego w sposób określony w art. 38 ust. 2 u.g.g. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Nieruchomości objęte postępowaniem komunalizacyjnym zostały nabyte na własność Skarbu Państwa od osób fizycznych będących ich właścicielami, w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Nabycie nastąpiło na podstawie umów zawieranych w formie aktów notarialnych przez przedsiębiorstwo państwowe R. [...] w J.(KWK J.), w okresie pomiędzy 16 kwietnia 1985 r. i 10 czerwca 1985 r. W umowach tych wskazywano jednocześnie, iż nieruchomości te nabywane są w zarząd i użytkowanie ww. przedsiębiorstwa państwowego. Analiza powyższych okoliczności prowadzi do wniosku o trafności stanowiska skargi kasacyjnej wskazującego, iż umowy nabycia nieruchomości zawierane od 16 kwietnia 1985 r. do 10 czerwca 1985 r. nie mogły stanowić podstawy oddania przedmiotowych nieruchomości w zarząd ww. przedsiębiorstwu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepisy art. 8 ust. 3 i art. 38 ust. 2 u.g.g., przewidujące uzyskanie przez państwowe jednostki organizacyjne gruntów państwowych w zarząd na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości weszły do porządku prawnego dopiero w dniu 1 sierpnia 1985 r., podobnie jak cała ustawa (art. 101 u.g.g.). Przepisy te nie obowiązywały zatem w czasie zawierania przez R. [...] w J.(KWK J.) umów nabycia przedmiotowych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. W czasie zawierania owych umów kwestię oddania nieruchomości państwowych w użytkowanie regulowały przepisy art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.g.t., derogowane z dniem wejścia w życie przepisów u.g.g. (art. 100 pkt 5) u.g.g.). Trafnie wskazuje autor kasacji, iż przepisy te przewidywały wyłącznie możliwość przekazywania terenów państwowych jednostkom państwowym i organizacjom społecznym w użytkowanie, a dla powstania użytkowania konieczne było uzyskanie decyzji administracyjnej (vide: wyrok NSA z dnia 5 listopada 1996 r. SA/Gd 2647/95, Lex nr 44175; wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1997 r., I SA 854/97, ONSA 1998/2/60; wyrok NSA z dnia 27 lutego 1998 r., I SA 1857/97, Lex nr 44636; wyrok NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 450/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z okoliczności badanej sprawy nie wynika aby R. [...]w J.(KWK J.) mocą decyzji administracyjnej przekazano przedmiotowe tereny państwowe w użytkowanie. Na taki fakt nie powołuje się skarżąca Spółka. W momencie nabywania owych terenów przez Skarb Państwa w kwietniu – czerwcu 1985 r. była to natomiast jedyna forma oddania w użytkowanie gruntu państwowego. W owym czasie ww. przedsiębiorstwo państwowe nie mogło uzyskać użytkowania gruntów państwowych na innej drodze niż decyzja administracyjna. Nie mogło także uzyskać przedmiotowych gruntów w zarząd, bowiem ta forma władania nieruchomościami państwowymi pojawiła się na mocy przepisów u.g.g., od 1 sierpnia 1985 r., podobnie jak i możliwość uzyskania gruntów państwowych w zarząd na podstawie umowy o nabyciu nieruchomości. Trafnie zatem w skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów art. 3 ust. 1 i art. 8 ust. 1 u.g.t. przez ich niezastosowanie prowadzące do wadliwej konkluzji, że przed wejściem w życie przepisów u.g.g. w ogóle było możliwe uzyskanie zarządu nieruchomością państwową w innym trybie niż decyzja administracyjna, a także, że możliwe było uzyskanie zarządu nieruchomości na podstawie umowy o jej nabycie. Trafny jest także zarzut naruszenia art. 8 ust. 2 u.g.n., wg numeracji z dnia komunalizacji, wskutek błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania, bowiem przepis ten w dacie nabywania nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie obowiązywał i nie mógł stanowić podstawy nabycia nieruchomości w zarząd R. [...] w J.(KWK J.). W konsekwencji, brak było podstaw do uznania, że do ww. przedsiębiorstwa państwowego "należała" przedmiotowa nieruchomość w dniu wejścia w życie przepisów u.p.w. W takiej sytuacji wypada uznać, że z mocy prawa nastąpił skutek nabycia własności tej nieruchomości w trybie komunalizacji przewidzianej przepisem art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.w. Trafny zatem okazał się zarzut kasacyjny naruszenia powyższego przepisu zarówno przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie. Nie można natomiast potwierdzić zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., art. 3 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieprawidłową ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że przedsiębiorstwu państwowemu z mocy umów nabycia nieruchomości przysługiwało prawo zarządu w dniu ich komunalizacji z mocy prawa. Zarzut ten jest niepoprawnie skonstruowany, bowiem ww. przepisy nie stanowią wzorca kontrolnego, na podstawie którego możliwa jest w postępowaniu kasacyjnym ocena okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji jako podstawa wyrokowania. Jakkolwiek przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem autora skargi kasacyjnej zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak jest to możliwe tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Przywołane powyżej przepisy ustrojowe i przepisy postępowania nie odnoszą się do dokonywanej w postępowaniu sądowym oceny faktów. Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił, a uznając, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając o jej oddaleniu jako bezzasadnej (art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.