I OSK 46/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 750/24 w sprawie ze skargi M.D. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 lutego 2024 r. nr DSZ-V.4321.2.712.2022.BS w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 października 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 750/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.D. (dalej także "skarżąca"), na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej jako "organ", "minister", "skarżący kasacyjnie") z 13 lutego 2024 r. nr DSZ-V.4321.2.712.2022.BS w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubuskiego z 30 czerwca 2022 r. nr PS-VII.9905.597.2022.IBru - obie w części dotyczącej zobowiązania M.D. do uiszczenia odsetek ustawowych za opóźnienie w zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, oddalając skargę w pozostałej części. Powyższy wyrok zaskarżył Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, wnosząc skargę kasacyjną. Skarżący kasacyjnie zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 25 ust. 3 i 9 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2024 r. poz. 1576 zwanej dalej "u.p.p.w.d."), w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania o należności dochodzonej w przedmiotowej sprawie zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, przez błędną wykładnię i uznanie, że długotrwałe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wojewodę Mazowieckiego w przedmiotowej sprawie jest tożsame z błędem podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczenia wychowawczego, określonym treścią art. 25 ust 3 u.p.p.w.d., a w konsekwencji stanowi okoliczność zwalniającą stronę od obowiązku uiszczenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 25 ust. 9 u.p.p.w.d., uzasadniając to koniecznością zastosowania w przedmiotowej sprawie rozszerzającej wykładni pojęcia "błąd organu", które należy utożsamiać z bezczynnością organu oraz przewlekłością prowadzonego przez organ postępowania, określoną w treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, zwany dalej: k.p.a.), podczas gdy w związku z brakiem definicji legalnej terminu "błąd organu" w celu wyjaśnienia normy prawnej zawartej w przepisie art. 25 ust. 3 u.p.p.w.d. należy odwołać się do wykładni językowej jako dyrektywy interpretacyjnej pierwszego stopnia, zgodnie z którą terminowi "błąd organu" należy przypisać węższe znaczenie i odnieść go wyłącznie do takiego rozstrzygnięcia organu, którego podjęcie stało w obiektywnej sprzeczności ze stanem faktycznym lub obowiązującymi przepisami, przez który rozumiemy sytuację, w której to organ błędnie przyznał stronie postępowania świadczenie wychowawcze, a w efekcie tego, I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 6 i 10 u.p.p.w.d. w zw. z art. 25 ust 3 i 9 u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania o należności dochodzonej w przedmiotowej sprawie, przez uznanie, że organ błędnie domagał się zwrotu ustawowych odsetek, naliczanych od kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, podczas gdy, zgodnie z treścią powyższych przepisów, organ ma obowiązek dochodzenia zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a od samej podlegającej zwrotowi kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty, a jak zostało to wskazane w treści pierwszego z zarzutów, w ocenie organu w zakresie przedmiotowej sprawy nie występuje przypadek przyznania świadczenia wychowawczego w wyniku błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, uzasadniający odstąpienie od dochodzenia ww. odsetek; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. przez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonych decyzji organów w wyniku dokonania błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 6 oraz ust. 10 u.p.p.w.d. w zw. z art 25 ust 3 oraz ust. 9 u.p.p.w.d., w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania o należności, dochodzonej w przedmiotowej sprawie, których właściwa wykładania wskazuje, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z błędem organu, przez co kwota odsetek dochodzonych od nienależnie pobranego świadczenia jest w pełni zasadna, jak również uznanie, iż w zakresie rozpatrywanej sprawy organ w osobie wojewody, wydaje merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie samych odsetek od nienależnie pobranego świadczenia, podczas gdy rzeczony organ rozstrzyga o odsetkach jedynie w decyzji administracyjnej zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z należnymi od niego odsetkami a nie ma natomiast bezpośredniej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej w zakresie samych odsetek od nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie – w razie nie uwzględnienia żądania głównego - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić dalszy wywód ograniczając się do oceny zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji. Wniesiona skarga kasacyjna, jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach, nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Mając na uwadze, że zarzut natury procesowej skierowano przeciwko rodzajowi rozstrzygnięcia w wyniku błędnej wykładni zarzutów prawnomaterialnych, w takiej sytuacji zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Istota sporu sprowadza się do zasadności naliczenia odsetek od kwoty wypłaconego skarżącej świadczenia wychowawczego, uznanego za nienależnie pobrane. W rozpoznawanej sprawie podstawę kwestionowanych decyzji stanowi art. 25 ust. 1, 3 i 9 oraz art. 16 ust. 6 i 10 w zw. z art 25 ust 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2019 r. poz. 2407 ze zm., dalej "u.p.p.w.d.", "ustawa"), w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania o należności, tj. do dnia 30 maja 2022 r., a to z uwagi na art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2021 poz. 1981, dalej u.z.p.p.w.d.). Przywołany art. 25 ust. 3 ustawy stanowi, że od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6 naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. Z kolei na podstawie art. 25 ust. 9 ustawy kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Spór co do wykładni powołanego art. 25 ust. 3 i 9 ustawy, w odniesieniu do zasadności naliczenia odsetek od nienależnie pobranego świadczenia przez skarżącą, powstał w związku z okolicznościami faktycznymi występującymi w sprawie, które Sąd I instancji uznał na etapie kontroli sądowej za ustalone w stopniu niewystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w tej materii. Ustalono w toku postępowania administracyjnego, że świadczenie wychowawcze w kwocie 1.500 zł zostało przez M.D. nienależnie pobrane za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r., po zgłoszeniu organom tej okoliczności przez skarżącą 6 listopada 2019 r. Natomiast decyzję, którą orzeczono, że świadczenie wypłacone za ten okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i zobowiązano do jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty, tj. proporcjonalnie od 1 sierpnia 2019 r. do dnia spłaty, Wojewoda wydał 30 czerwca 2022 r. Orzeczenie o ustaleniu i zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie następuje w formie decyzji administracyjnej. Wydanie jej jest niezbędne do powstania obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego łącznie z odsetkami, przy czym wydanie decyzji następuje po uzyskaniu informacji, że pobrane świadczenie spełnia ustawowe przesłanki świadczenia nienależnego. Niekwestionowana przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest zasadność ustalenia nienależności pobranego świadczenia, okoliczność ta została prawomocnie przesądzona. W tym postępowaniu istota sporu sprowadza się do słuszności nałożenia na zobowiązaną odsetek ustawowych od kwoty świadczenia nienależnie pobranego. Za rozdzielnością rozstrzygnięć przemawia kwestia odrębnego uregulowania prawa organu do ustalenia zwrotu należności wraz z odsetkami ustawowymi, wymagając spełnienia określonych przesłanek. W innym przypadku doszłoby do sytuacji, w której ustalenie że świadczenie zostało nienależnie pobrane wymagało równocześnie ustalenia okoliczności towarzyszących wystąpieniu błędu organu przy nałożeniu odsetek, oceny stanu świadomości strony i jej postępowania, których to okoliczności nie uwzględnia się w ramach postępowania o stwierdzenie, że przyznane świadczenie wychowawcze zostało nienależnie pobrane w związku z stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w trybie art. 25 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy. Zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny wywody Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o szerszej wykładni "błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego" w rozumieniu art. 25 ust. 3 ustawy aniżeli przedstawiono w środku zaskarżenia. Pojęcie "błędu" w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu, nie zostało zdefiniowane, można więc przyjąć rozległe jego rozumienie, które obejmuje także nieprawidłowości po stronie organu, a konsekwencje takiego działania bezpośrednio dotyczą strony. Tym samym błąd można traktować zarówno jako nieodpowiednie działanie organu na etapie przyznania świadczenia wychowawczego, też jako niewłaściwe działanie organu na etapie ustalania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i naliczania odsetek ustawowych za opóźnienie. Takim działaniem może być więc opieszałość, długotrwałość prowadzonego postępowania, czyli prowadzenie postępowania z naruszeniem zasad i terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, tym bardziej, że skutki takiego działania obciążają stronę, bowiem wydłużają okres za który będą należne odsetki ustawowe. Zatem w obu tych sytuacjach mamy do czynienia z naruszeniem z prawa. Taka wykładnia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przepisów w sprawie zastosowanych nie czyni jej błędną, bo odmienną od zaprezentowanej w skardze kasacyjnej. Dlatego wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, okoliczności, które spowodowały że do wydania decyzji o ustaleniu i zwrocie nienależnego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie dochodzi po upływie znacznego okresu czasu, mają znaczenie prawne i wymagają ustalenia w każdym indywidualnym przypadku. Za Sądem I instancji powtórzyć należy, że ustaleniom powinno podlegać, czy wydanie decyzji po upływie znacznego okresu czasu jest skutkiem działania strony, która zaniechała niezwłocznego informowania organu o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia, czy też spowodowane działaniem organu, który posiadając stosowne informacje nie podejmuje działań i nie prowadzi postępowania administracyjnego stosownie do zasad i terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, czy też przyczyniły się do tego stanu w części strona i organ. Dalsza argumentacja skargi kasacyjnej co do zarzutu obrazy art. 25 ust 3 u.p.p.w.d. sprowadza się do jego błędnej wykładni nakazującej utożsamiać określony w nim "błąd organu" w postaci długotrwałego prowadzenia postępowania, wbrew obowiązkowi wskazanemu w art. 25 ust. 9 u.p.p.w.d., z bezczynnością oraz przewlekłością prowadzonego przez organ postępowania, określoną w treści art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W przywołanym przepisie Kodeksu postępowania administracyjnego zdefiniowano sposób prowadzenia postępowania przez organ, skutkujący niezałatwieniem sprawy, jako przewlekłość postępowania lub bezczynność organu, określając środki prawne jakie przysługują stronie, za pomocą których może uzyskać orzeczenie zobowiązujące organ do załatwienia sprawy w określonym terminie i wydania decyzji. Odrębnym natomiast zagadnieniem jest merytoryczne rozstrzygniecie, w niniejszej sprawie dotyczące ustalenia kwot świadczenia nienależnie pobranego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, wydane po znacznym upływie czasu wskutek bezczynności lub przewlekłości postępowania organu, mogące mieć wpływ na zakres obowiązku jaki obciąża stronę, tj. wydłużenie okresu za który są należne odsetki ustawowe. Dlatego też prezentowane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko nie jest zasadne. Konkludując powyższe, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwione jest stwierdzenie, że za "błąd podmiotu realizującego zadania z zakresu świadczenia wychowawczego" w rozumieniu art. 25 ust. 3 ustawy można uznać każdą znaczącą nieprawidłowość, która miała wpływ na zakres merytorycznego rozstrzygnięcia, w tym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasady i terminy określone w kodeksie postępowania administracyjnego, albowiem skutkiem tego jest, że określony w decyzji obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie obejmuje znacznie dłuższy okres za który strona zobowiązana będzie do uiszczenia odsetek. Organy niejako arbitralnie przyjęły, że skoro skarżąca nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze, to swym działaniem spowodowała konieczność nałożenia odsetek, nie zważając na okoliczności mogące ją od tego ustawowego obowiązku zwolnić. Taka argumentacja, na tle niepełnych ustaleń faktycznych, słusznie nie została zaakceptowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Instytucją odsetek za opóźnienie jest stan opóźnienia dłużnika ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, uprawniający wierzyciela do ich żądania. W niniejszej sprawie, do czasu wydania decyzji o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami za opóźnienie, strona (dłużnik) nie opóźnia się ze spełnieniem obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami. Trafnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w myśl art. 25 ust. 9 u.p.p.w.d. odsetki naliczane są od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego, a nie od daty wydania decyzji, co nabiera znaczenia przy procedowaniu sprawy przy ustaleniu upływu czasu jaki minął od uzyskania informacji, że pobrane świadczenie jest nienależne a wydaniem decyzji. Okoliczność ta ma niewątpliwie bezpośredni wpływ na wysokość odsetek. Zgodzić się więc należy z proponowaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 25 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą błędem organu może być również wadliwe, długotrwałe, sprzeczne z zasadami kodeksu postępowania administracyjnego prowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ winien mieć na uwadze także konsekwencje własnych działań, nie przerzucając tego ciężaru wyłącznie na stronę. Podsumowując, za Sądem I instancji powtórzenia wymaga, że dokonując wykładni art. 25 ust. 3 ustawy na uwadze należy mieć zarówno prawidłowość procedowania organu, ale też postępowania strony. Na stronie spoczywają określone ustawowo obowiązki na etapie składania wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego, jak i w trakcie jego pobierania, a w szczególności obowiązek informowania organu o każdej zmianie sytuacji materialnej i osobistej mającej wpływ na przyznane prawo do świadczenia wychowawczego. Może mieć miejsce taka sytuacja, że niedopełnienie obowiązku przez stronę, czy wykonanie go z opóźnieniem spowoduje, iż decyzja o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie zostanie wydana po upływie znacznego okresu czasu od zaistnienia podstaw do jej wydania. Z drugiej strony, może zdarzyć się tak, że zarówno strona jak i organ naruszyły obowiązujące ich zasady, strona z opóźnieniem zawiadomiła organ o zmianie sytuacji materialnej i osobistej, a organ licząc od daty powzięcia informacji postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wraz z odsetkami ustawowymi prowadził z naruszeniem zasad i terminów określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Dlatego też dokonywać należy wykładni art. 25 ust.3 u.p.p.w.d. z uwzględnieniem różnych wyżej wskazanych stanów faktycznych, tak by nie ponosić odpowiedzialności za drugiej strony nieprawidłowe postępowania. Poglądy przedstawione w uzasadnieniu zbieżne są z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak w wyrokach I OSK 1319/22, I OSK 1318/22 i I OSK 1317/22), do których odwołał się również Sąd I instancji, które skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela. W tych okolicznościach zarzuty materialnoprawne nie zdołały podważyć prawidłowego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest również nieusprawiedliwiony, bowiem zmierza jedynie do wykazania niezasadności wydanego w sprawie wyroku, w oparciu o niezaakceptowane wyżej omówione przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty kasacyjne. Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.