I OSK 456/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Przybysz Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3007/21 w sprawie ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 21 października 2021 r., nr KKU-219/19 w przedmiocie stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 lipca 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3007/21 oddalił skargę P. S.A. w W. (dalej: Spółka/skarżąca) na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z 21 października 2021 r., nr KKU-219/19, którą uchylono odmowną decyzję Wojewody Łódzkiego z 22 października 2019 r. znak: GN- IV.7532.450.2014.AGP i stwierdzono nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta Łódź z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w Ł. - szlak kolejowy PKP, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem jako działka nr [..] o powierzchni 54175 m2, w obrębie [..] (KW nr [..]). W skardze kasacyjnej Spółka wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, nie wnosząc o przeprowadzenie rozprawy. Sądowi I instancji zarzucono: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 5 ust. 1 i art. 11 ust. 1 pkt.1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r., nr 14, poz. 74) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, iż jedynie zarząd ustalony na podstawie decyzji lub umowy wyłącza komunalizację z mocy prawa; - art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz.146) poprzez ich niezastosowanie; - art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 1948 r., Nr 43, poz. 312), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970 r., Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz.U. nr 24, poz. 122 ze zm.) przez niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstwa państwowego PKP w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część, w związku z art. 80 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99 ze zm.), przez jego niezastosowanie a przez to nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa. II. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez nieuwzględnienie, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową (w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii), służącej do realizacji przewozów kolejowych, a ponadto nieuwzględnienie przepisu art. 11 ust. 1 ww. ustawy wyłączającej z komunalizacji składniki mienia, które należą do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w sprawie zostało wykazane, iż przedmiotowy grunt znajdował się, najpierw w zarządzie powierniczym PKP w rozumieniu przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r., a następnie z mocy samego prawa, stąd dla nieruchomości nie była wydawana decyzja administracyjna o przekazaniu nieruchomości w zarząd. W dacie 27 maja 1990 r. nieruchomość pozostawała we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP i była zajęta pod infrastrukturę kolejową linii kolejowej. Zarząd na powstał z mocy prawa przez fakt oddania nieruchomości do eksploatacji przez PKP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Łódź wniosło o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, nie sprzeciwiając się rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. W skardze kasacyjnej wskazano na obie podstawy kasacyjne, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W ramach postawionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy prowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), uzasadniając zarzut nieuwzględnieniem, że w dniu 27 maja 1990 r. nieruchomość była zajęta na cele komunikacji kolejowej i zajęta pod infrastrukturę kolejową oraz nieuwzględnieniem art. 11 ust. 1 Przepisów prowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Warunkiem uznania zarzutu naruszenia przepisów postępowania za zarzut skuteczny jest wykazanie wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy. Postępowanie organu odwoławczego zostało przeprowadzone poprawnie i z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. O naruszeniu wskazanych przepisów nie świadczy podnoszona przez skarżącą okoliczność, że nieruchomość jest zajęta pod infrastrukturę kolejową. Zakres koniecznych ustaleń wyznaczają bowiem przepisy prawa materialnego. Nieuwzględnienie skargi nie było konsekwencją poczynienia niepełnych ustaleń czy przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. Nietrafny jest zarzut nieuwzględnienia treści nieprecyzyjnie powołanego art. 11 ust. 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 pkt 2, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim". W ustępie 2 powołanego art. 11 zawarto upoważnienie dla Rady Ministrów, do określenia w drodze rozporządzenia, wykazu przedsiębiorstw i jednostek, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dnia 9 lipca 1990 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie w sprawie wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlegało komunalizacji (Dz.U. Nr 51 poz. 301). Polskie Koleje Państwowe bezspornie nie zostały ujęte w tym wykazie. Nie zachodziły podstawy do uznania za zasadne zarzutów naruszenia prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości ma okoliczność "należenia" nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Z art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynika, że terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Ustanowienie zarządu wymagało natomiast stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Podstawę prawną zaskarżonej w sprawie decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, który stanowi, że: "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Treść przepisy wyznacza zakres ustaleń, jakie powinien przeprowadzić organ. Warunkiem komunalizacji jest zbadanie, czy na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej zaistniały przesłanki z jej art. 5 ust. 1 i nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Przypomnieć należy, że wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ustawy komunalizacyjnej stały się przyczyną podjęcia dwóch uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. W obu uchwałach (I OPS 2/16 oraz I OPS 5/17) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)". W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Brak takiej decyzji lub umowy powoduje zatem, że nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. Stanowisko podjętych uchwał jest wiążące. Zarzut dokonania wadliwej wykładni przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie mógł być uwzględniony. Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko wyrażone w powołanych uchwałach i podziela wykładnię ww. przepisu art. 5 ust. 1 pkt 1, dokonaną w tezie uchwały I OPS 2/16. NSA stwierdził, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W treści uchwały I OPS 2/16 NSA wskazał, że: w art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" PKP przyznane zostało prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez PKP ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez PKP na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Z tej przyczyny nie mógł być uwzględniony zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i 34a ustawy o komercjalizacji , restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych, poprzez nieuwzględnienie przejścia z mocy prawa gruntów będących w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP w zarząd tego przedsiębiorstwa. Kwestia trwania prawa zarządu po uchyleniu rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. była przedmiotem szczegółowej analizy w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., I OPS 5/17. Po pierwsze, w uchwale tej przedstawiono, dlaczego prawo zarządu nie może być utożsamiane z ograniczony prawem rzeczowym. Po drugie, wychodząc z charakterystyki prawa własności wyjaśniono, że wszelka ingerencja w to prawo skutkująca ograniczeniem, wymaga wyraźnej podstawy ustawowej. Na tej podstawie skład siedmiu sędziów wyjaśnił, że jeżeli do takiego ograniczenia (przez ustanowienie prawa zarządu) doszło z mocy samego prawa, to wyeliminowanie z porządku prawnego tej podstawy prawnej skutkuje zniesieniem tego ograniczenia. W konsekwencji, z dniem 8 grudnia 1960 r. odpadła podstawa normatywna prawa zarządu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe, z chwilą wejścia w życie ustawy z 2 grudnia 1960 r. o kolejach podstawy prawne zarządu przedsiębiorstwa PKP przestały istnieć, skoro utraciły moc przepisy, w których podstawy te były zawarte. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego, albowiem zgłoszony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek uczestnika postępowania nie znajduje oparcia w przepisach prawa, zgodnie z art. 204 pkt 1 p.p.s.a., w razie oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku oddalającego skargę, strona która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania poniesione przez organ, o koszty te nie może zatem wnioskować inna strona postępowania przed sądem I instancji.