I OSK 452/25

Dnia 10 marca 2026 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 478/24 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 lutego 2024 r. znak 010070/680/9667742/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 15 października 2024 r., sygn. akt III SA/Kr 478/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 12 lutego 2024 r. znak 010070/680/9667742/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Zaskarżoną do Sądu decyzją Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 stycznia 2024 r., o odmowie przyznania [...] prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko [...] na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. z uwagi na przekroczenie terminu do złożenia wniosku. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Prezes ZUS wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810 ze zm., dalej też u.p.p.w.d.) świadczenie wychowawcze zawsze przyznawane jest na okres od 1 czerwca danego roku do 31 maja kolejnego roku. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się począwszy od dnia, w którym wpłynął wniosek, nie wcześniej niż od dnia urodzenia się dziecka. Jeśli wniosek zostanie złożony w terminie 3 miesięcy od daty urodzenia się dziecka, prawo ustala się od dnia urodzenia dziecka. Z akt wynika, że córka skarżącego urodziła się 8 lutego 2023 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie świadczenia 18 listopada 2023 r., a zatem po zakończeniu okresu świadczeniowego oraz po upływie trzech miesięcy od urodzenia się dziecka. Organ podniósł, że we wniosku z 13 lutego 2023 skarżący wskazał, że ubiega się o świadczenie na okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., a zatem organ nie miał podstaw do przyznania świadczenia za okres wcześniejszy. Skoro skarżący chciał ubiegać się o świadczenia za okres od 8 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r., powinien wystąpić z drugim wnioskiem i wskazać okres świadczeniowy, za który ubiega się o przyznanie świadczenia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł [...]. Sąd I instancji uznał, że skarga jest uzasadniona. W ocenie Sądu organy nieprawidłowo przyjęły, że skarżący nie złożył w terminie wniosku o przyznanie świadczenia na okres rozliczeniowy 2022/2023. Zdaniem Sądu, odmowa przyznania skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 8 lutego do 31 maja 2023 r. nastąpiła z naruszeniem przepisów postępowania, a także art. 18 ust. 1 i 2 u.p.p.w.d. Co więcej, należy podkreślić, że w terminie określonym w art. 18 u.p.p.w.d. skarżący złożył wniosek, a także pismo z 1 marca 2023 r., z którego już w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że skarżący wnosił o przyznanie świadczenia wychowawczego, od daty urodzenia dziecka. Jeśli natomiast organ miał wątpliwości, co do treści wniosku powinien był wezwać skarżącego o jego sprecyzowanie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 174 pkt 2 p.p.s.a ) a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i w zw. art. 64 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej: k.p.a.), poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, iż w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organami istniała konieczność wezwania skarżącego o sprecyzowanie wniosku z dnia 18 lutego 2023 r., w sytuacji gdy wniosek [...] jednoznacznie wskazywał, iż ubiega się on o świadczenie wychowawcze za okres od 1.06.2023r. do 31.05.2024r., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia przez ten Sąd zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS. b. art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącego contra legem, tj. przyznanie [...] prawa do świadczenia wychowawczego od daty urodzenia dziecka (8 lutego 2023r.), z pominięciem faktu złożenia przez [...] w dniu 18 lutego 2023r. wniosku o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy od 1.06.2023r. do 31.05.2024r. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a ) a. art. 18 ust 1 oraz ust. 2 i ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1576) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że [...] w dniu 18 lutego 2023r. wystąpił z wnioskiem o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy 2022/2023 i wnioskował o przyznanie mu świadczenia od 8 lutego 2023r. do 31 maja 2023r., w sytuacji gdy wniosek [...] jednoznacznie wskazywał, iż dotyczy on świadczenia wychowawczego za okres od 1.06.2023r. do 31.05.2024r., a wniosek o świadczenie na okres świadczeniowy od 1.06.2022 do 31.05.2023 został złożony 18 listopada 2023r. b. art. 21 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wniosek [...] złożony w dniu 18 lutego 2023r. dotyczył świadczenia wychowawcze na okres świadczeniowy 2022/2023, w sytuacji gdy zgodnie z zapisem ww. przepisu wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku. W oparciu o przedstawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, oraz zrzeczono się rozprawy. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł [...] dochodząc jej odrzucenia, podtrzymanie zaskarżonego wyroku i wypłatę zaległych świadczeń na córkę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 p.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów zawartych w podstawach skargi kasacyjnej. Analizując zarzuty kasacyjne w powyżej określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez sformułowanie zaleceń organowi co do przesłanek rozpoznania wniosku skarżącego contra legem. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne warunki, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądowego. Na podstawie tego przepisu można zatem kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. WSA w Krakowie wskazał w motywach orzeczenia, jaki stan faktyczny przyjmuje za podstawę rozstrzygnięcia i wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, sformułowane w nim zalecenia co przesłanek rozpoznania wniosku nie są contra legem. Okoliczność, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną przez WSA oceną, nie mogło być skuteczną podstawą do uznania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., o sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku uchylającego zaskarżone decyzje zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał kontrolowane decyzje za niezgodne z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. powodów niepodzielenia stanowiska zajętego przez organy. Jakkolwiek skarżący kasacyjnie uznaje, że Sąd miał nie poddać gruntownej analizie wszystkich aspektów sprawy, w których, jego zdaniem, występują wątpliwości, tym niemniej to twierdzenie skarżącego kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie oddaje rzeczywistego stanu rzeczy, motywy zaskarżonego wyroku odnoszą się bowiem do kluczowych kwestii prawnych rzutujących na kierunek rozstrzygnięcia zobowiązującego skarżącego do ponownego wydania decyzji przy uwzględnieniu stanowiska prawnego wyrażonego przez Sąd I instancji. Powołany natomiast w zarzucie skargi kasacyjnej przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że powyższa regulacja prawna nie mogła zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz ewentualnie poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd pierwszej instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez WSA ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z dnia 13 lutego 2023 r. wystąpił za pośrednictwem bankowości internetowej o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko urodzone 8 lutego 2023 r. ([...]). Co więcej, w dniu 1 marca 2023 r., złożył także pismo, z którego już w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że skarżący wnosił o przyznanie świadczenia wychowawczego, od daty urodzenia dziecka. Tymczasem ZUS w decyzji z dnia 24 stycznia 2024 r. odmawia prawa do tego świadczenia na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r., bez precyzyjnego wskazania podstawy prawnej powołując się jedynie na ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2023 r. poz. 810). Kolejno, Prezes ZUS działający jako organ odwoławczy – utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, jako podstawę tym razem wskazując w treści uzasadnienia art. 18 ust. 1, 2 i 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Czyli, mimo przywołania prawidłowej tym razem podstawy prawnej organ ten wydaje decyzję niezgodnie z treścią przywołanych przepisów. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - prawo do świadczenia wychowawczego ustalane jest na okres od dnia 1 czerwca do dnia 31 maja roku następnego. Stosownie do art. 18 ust. 2 ww. ustawy obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji - prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1, nie wcześniej niż od dnia odpowiednio urodzenia się dziecka [...]. Stosownie natomiast do art. 18 ust. 2a cytowanej ustawy - jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka, [...] zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka, objęcia dziecka opieką, [...] do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. W przypadku złożenia wniosku po tym terminie prawo do świadczenia wychowawczego ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, do końca okresu, o którym mowa w ust. 1. A zatem, aby prawidłowo wybrzmiało należy podkreślić, że skarżący wniosek przyznanie świadczenia wychowawczego złożył 5 dni po dniu narodzin dziecka. A stosownie do art. 18 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka. W świetle brzmienia art. 18 ust. 2a ustawy - nie jest zatem zrozumiałe stanowisko orzekających w sprawie organów odmawiające skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko urodzone 8 lutego 2023 r. [...] - skoro ojciec dziecka złożył ten wniosek 13 lutego 2023 r., czyli już 5 dni po narodzinach dziecka. W konsekwencji odmówić słuszności należy zarzutowi naruszenia art. 18 ust. 1 oraz ust. 2 i ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. To bowiem organ dokonał ich błędnej wykładni. Nie jest słuszny ani skuteczny także zarzut naruszenia art. 21 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym wnioski w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na kolejny okres są przyjmowane od dnia 1 lutego danego roku (mowa o kolejnym okresie, a nie przy złożeniu pierwszego wniosku na dane dziecko tuż po jego narodzinach). Przepisu tego nie można stosować w oderwaniu od art. 18 ust. 2a cytowanej ustawy (jeżeli w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia się dziecka zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, prawo to ustala się od miesiąca odpowiednio urodzenia się dziecka). Wniosek złożono 5 dni po narodzinach się dziecka (13 lutego 2023 r.) za pośrednictwem bankowości internetowej – zatem w świetle art. 18 ust. 2a ustawy prawo do świadczenia wychowawczego organy winny były przyznać już za ten okres, czyli już od lutego 2023 r. Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść niezrozumiały zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 64 § 1 kpa. Przede wszystkim należy zauważyć, że treść tego zarzutu zupełnie nie nawiązuje do treści uzasadnienia wyroku i wyrażonych w nim poglądów Sądu I instancji, ani przedstawionego w nim stanu faktycznego. Art. 64 § 1 kpa wskazuje, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Od początku postępowania nie było żadnych wątpliwości związanych z adresem korespondencyjnym skarżącego. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że okoliczności faktyczne mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie zostały jednoznacznie wyjaśnione, a w konsekwencji organy obu instancji nie dopełniły obowiązków na nich spoczywających. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy posiadały kompletny materiał dowody, jednak w wypaczony sposób go zinterpretowały, dokonując niezrozumiałej analizy istotnych dla sprawy dat, a przez to faktów, czyli istotnych w sprawie okoliczności faktycznych, a następnie do wadliwie przeprowadzonej analizy nieprawidłowo zastosowały normy prawa materialnego w celu podjęcia rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego orzeczenia przez organy obydwu instancji. Jak już wykazano Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy dokonały w sprawie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1, 2 i 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów obydwu instancji. W tym kontekście wyrok Sądu I instancji uznać należało za prawidłowy, a zarzuty kasacyjne za niezasadne. Podsumowując przedstawione rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok - uchylający decyzje organów obu instancji - odpowiada prawu, ponieważ w niniejszej sprawie konieczne jest ponowne rozstrzygnięcie o ustaleniu i przyznaniu świadczenia wychowawczego zgodnie z faktami, czyli datą złożenia wniosku (13 luty 2023 r., a nie jak w skardze kasacyjnej kilkukrotnie błędnie wskazano 18 luty 2023 r., wskazano także na datę 18 listopada 2023 r. - tymczasem wniosek z 18 listopada 2023 r. skarżący złożył po wprowadzeniu przez organ w błąd odnośnie konieczności ponownego wnioskowania). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.