I OSK 451/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski Sędziowie: sędzia NSA Karol Kiczka sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 877/23 w sprawie ze skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2023 r. znak SKO.4114.411.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od P.P. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 30 listopada 2023 r., sygn. akt II SA/Łd 877/23 po rozpoznaniu skargi P.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2023 roku znak SKO.4114.411.2023 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 5 czerwca 2023 r. (pkt I) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P.P kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (pkt II). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano, że nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie jakie były przesłanki podjęcia negatywnego dla strony rozstrzygnięcia, opartego o przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Sąd I instancji wskazał, że przedstawiona przez organy argumentacja nie wskazuje czy odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia wynika z wadliwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy, czy też wynika z niedokonania przez wnioskodawcę wyboru, co do jednego świadczeń, do których jest uprawniony, poprzez przedstawienie stosownego dokumentu, w tym przypadku decyzji właściwego organu emerytalno - rentowego o zawieszeniu pobieranego świadczenia emerytalnego. Podkreślono, iż zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzenie Kolegium, co do kategorycznej odmowy skarżącego, co do złożenia rezygnacji z pobieranego świadczenia emerytalnego nie znajduje odzwierciedlenia w piśmie procesowym pełnomocnika strony z dnia 22 sierpnia 2023 r. W piśmie tym strona ponawia jedynie prezentowaną dotychczas argumentację, co do zasadności poglądu odnośnie braku zastosowania w sprawie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z art. 3 pkt 5 u.ś.r. Jednocześnie, jak wskazał Sąd I instancji, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie sposób wywieźć czy brak zawieszenia przez skarżącego prawa do pobieranej emerytury stanowił jedyną przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż wydane rozstrzygnięcie nie zawiera jakichkolwiek rozważań odnośnie co do spełnienia przez stronę pozostałych przesłanek określonych w art. 17 u.ś.r. Okoliczność ta, w ocenie Sądu I instancji, nie wynika także wprost z załączonego do akt sprawy wezwania organu z dnia 11 lipca 2023 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, to jest: a) art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615 ze zm.), zwanej dalej u.ś.r. poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegające na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do emerytury i sprzeciwia się konieczności zawieszenia jej wypłaty twierdząc, że warunek ten nie dotyczy obywateli Ukrainy, podczas gdy treść ww. przepisów jak i utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazują, że w takiej sytuacji nie ma podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; b) art. 79a k.p.a. poprzez niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że realizacja obowiązku wynikającego z tego artykułu nie może nastąpić poprzez poinformowanie strony o konieczności rezygnacji z posiadanego prawa do świadczenia emerytalnego, podczas gdy treść wezwania z dnia 11.07.2023 r., znak: SKO.4114.411.2023, w którym Kolegium wezwało do doręczenia decyzji potwierdzającej zawieszenie prawa do emerytury nabytej w Ukrainie spełnia warunki, o których mowa w tym przepisie gdyż organ wyraźnie wskazał w nim jaki dokument (zresztą jedyny wskazany w tym wezwaniu i zależny od strony) jest niezbędny do wydania dla Skarżącego pozytywnego rozstrzygnięcia, zwłaszcza że strona była reprezentowana w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy skarga podlegała oddaleniu w okolicznościach w decyzji z uwagi na niezakwestionowanie przez Sąd stanu faktycznego sprawy i dokonanie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w sposób zgodny z rozważaniami Kolegium. b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., w sytuacji gdy Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego (poza art. 9 i art. 79a i art. 107 § 3 k.p.a., które jednak nie miały wpływu na wynik sprawy, wobec czego prawidłowym wnioskiem jest, że organ nie mógł wydać innego rozstrzygnięcia, jak utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 8 k.p.a., art. 9, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie pouczył skarżącego o konieczności zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego, podczas gdy Kolegium wystosowało stosowne wezwanie, w którym poinformowało, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury "strona winna moc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację ze świadczenia niższego np. emerytury", co odzwierciedla również uzasadnienie decyzji, które zawiera wszelkie elementy wymagane prawem a ewentualne sugerowane przez Sąd uchybienia należało potraktować wyłącznie jako niedostatki natury argumentacyjnej, które w żaden sposób nie mogły mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia. d) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji przedstawienie oceny prawnej niespójnej w zakresie własnych rozważań, brak właściwej oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania, że uchybienia miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, jak i schematyzm uzasadnienia i związanie organów nietrafną oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania obligującą do prowadzenia postępowania w zupełnie zbędnym zakresie, podczas gdy Kolegium nie uchybiło żadnym przepisom ze sfery gromadzenia i oceny materiału dowodowego prowadząc czynności adekwatnie do wniosku strony i jej stanowczego oświadczenia, dotyczącego braku konieczności zawieszenia pobierania świadczeń emerytalnych a uchybienia wskazywane przez Sąd I instancji pozostają bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna okazała się skuteczna, ponieważ podniesione w niej zarzuty okazały się w części uzasadnione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: u.ś.r.) zauważyć trzeba, że zaskarżony wyrok opiera się na prawidłowej jego wykładni, zgodnie z którą możliwy jest wybór między świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem emerytalnym przez osobę uprawnioną. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, które konsekwentnie prezentuje stanowisko, że ustawodawca ustanowił zasadę wypłaty tylko jednego świadczenia wybranego przez uprawnionego, wyłączając równoczesne korzystanie z kilku świadczeń o podobnym celu zabezpieczenia społecznego (por. np. wyroki NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20). W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, iż P.P. pobiera świadczenie emerytalne przyznane na Ukrainie. W ocenie organów, jak również Sądu I instancji świadczenie emerytalne przyznane na Ukrainie w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych jest świadczeniem zbieżnym z polskim świadczeniem emerytalnym, a zatem podlega dyspozycji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Dlatego też Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżący powinien mieć możliwość dokonania wyboru jednego z przysługujących mu świadczeń. Niesłusznie jednak, zważywszy na okoliczności badanej sprawy, Sąd I instancji działaniom organów przypisał wady mogące mieć wpływ na wynik sprawy. Kolegium prawidłowo podnosi, że wybór pomiędzy świadczeniem emerytalnym przyznanym na Ukrainie a świadczeniem pielęgnacyjnym mógł zostać dokonany przez skarżącego. Skarżącego wezwano, bowiem do przedłożenia wskazanego dokumentu, potwierdzającego dokonanie przez niego stosownego wyboru. W wezwaniu podano jaki dokument należy przedłożyć i w jakim terminie. Skarżący konsekwentnie stoi jednak na stanowisku o braku uzasadnienia prawnego dla żądania dokonania przez niego wyboru między świadczeniem pielęgnacyjnym a pobieraną emeryturą przyznaną na Ukrainie. Wynika to jednoznacznie z pism procesowych skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, w których wyraźnie zakwestionowano aby istniało prawne uzasadnienie do żądania od skarżącego zawieszenia pobieranej emerytury. W tej sytuacji Kolegium nie miało podstaw by przyjąć, że skarżący wyraża gotowość dokonania wyboru jednego ze świadczeń, skoro konsekwentnie wyrażał stanowisko odmienne, uznając się za uprawnionego do jednoczesnego pobierania obu świadczeń. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie sposób Kolegium zarzucić naruszenia obowiązku informacyjnego wynikającego z art. 79a k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organ administracji spełnił obowiązek wynikający z art. 79a k.p.a. poprzez jasne i jednoznaczne wezwanie strony do przedłożenia decyzji potwierdzającej zawieszenie prawa do emerytury przyznanej na Ukrainie. Jedyną reakcją skarżącego to wezwanie było powtórzenie konsekwentnie prezentowanego przez niego stanowiska, kwestionującego zasadność żądania od niego zawieszenia świadczenia emerytalnego. Prawidłowo w tej sytuacji Kolegium odczytało stanowisko skarżącego, jako jednoznaczną odmowę skorzystania z możliwości dokonania wyboru jednego ze świadczeń. W tych okolicznościach niezasadne było przypisywanie Kolegium naruszenia przepisów proceduralnych czy też materialnych w takim stopniu, który uzasadniałby uchylenie decyzji. Analiza uzasadnienia decyzji Kolegium w zestawieniu z dokumentacją akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że wnioskowanego świadczenia odmówiono, ponieważ wnioskodawca, pomimo stosownego wezwania nie dokonał wyboru jednego ze świadczeń. W świetle zdecydowanego i konsekwentnego stanowiska skarżącego, co do braku przeszkód do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego i jego wypłaty, bez potrzeby rezygnacji z pobierania emerytury przyznanej na Ukrainie, rację ma Kolegium, że działaniom organów nie można zasadnie zarzucić naruszenia art., 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Pomimo, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, to niezasadnie Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - będącego przepisem procesowym - w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego typu wpływ ewentualnego naruszenia wymogów uzasadnienia, skargą kasacyjną wykazany nie został. Podniesiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji. Polemika z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd I instancji nie może jednak uzasadniać zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a., który stanowi, że ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. jawi się jako nie przystający do okoliczności rozpatrywanej sprawy, a skarga kasacyjna niesłusznie jego zasadności upatruje w "nietrafnych wskazaniach, co do dalszego postępowania". Niezasadnie również Sadowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. są przepisami wynikowymi. Zastosowanie przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W badanej sprawie Sąd I instancji ocenił, że doszło do takiego naruszenia prawa i z tej przyczyny uchylił zaskarżone decyzje. Reasumując, należy uznać, iż zaskarżonym wyrokiem niesłusznie zarzucono Kolegium naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenia miały mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 oraz na podstawie art. 151 w zw. z art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, uznając, że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się świadczenie rodzinne nie jest uzasadnione.