I OSK 445/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Karol Kiczka Sędziowie: sędzia NSA Krzysztof Sobieralski sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 333/23 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 grudnia 2022 r. znak SKO.PS/4110/892/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 października 2023 r., sygn. akt III SA/Kr 333/23 po rozpoznaniu skargi J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 27 grudnia 2022 r., znak SKO.PS/4110/892/2022 w przedmiocie odmowy przyznania dodatku węglowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, zarzucając Sądowi I instancji: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej: "p.p.s.a." w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (dalej: "u.d.w."), poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu jednoznacznego wyniku wykładni językowej art. 2 ust. 1 u.d.w. i w konsekwencji błędne przyjęcie, że pomimo zadeklarowania do centralnej ewidencji emisyjności budynków kotła na paliwo stałe, pełniącego funkcję centralnego ogrzewania, ze wskazaniem rodzaju stosowanego paliwa w postaci "innego rodzaju biomasy" jako głównego źródła ogrzewania gospodarstwa domowego, zachodzi konieczność ustalania źródła ogrzewania gospodarstwa domowego wnioskodawcy i stosowanego w nim paliwa; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 15a–15e u.d.w., poprzez nakazanie stosowania tych przepisów ustawy o dodatku węglowym, podczas gdy przepisy te nie mają zastosowania w sytuacji, gdy na dzień 11 sierpnia 2022 r. główne źródło ogrzewania gospodarstwa domowego z określonym rodzajem stosowanego w nim paliwa figurowało już w centralnej ewidencji emisyjności budynków, a jego zgłoszenie nastąpiło pod rygorem odpowiedzialności karnej; 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, podczas gdy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając uprzednio w sposób dokładny okoliczności faktyczne sprawy, w oparciu o złożoną przed dniem 11 sierpnia 2022 r. deklarację do centralnej ewidencji emisyjności budynków, a następnie wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny z zastosowaniem obowiązujących w sprawie przepisów. Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym. Skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024, poz. 935 – dalej jako: "p.p.s.a."), wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Przedstawienie motywów wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia wymaga zastrzeżenia, że skarga kasacyjna, formułując zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów "ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym" oraz "kodeksu postępowania administracyjnego" jednocześnie nie precyzuje jakiego stanu prawnego dotyczą podnoszone zarzuty. Analiza treści skargi kasacyjnej doprowadziła Sąd do wniosku, że zarzuty te dotyczą stawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (Dz.U. z 2022, poz. 1692 – dalej jako: "u.d.w.") oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 -dalej: "k.p.a."), i w tak wytyczonym zakresie Sąd skargę kasacyjną rozpoznał. Niezasadnie skarżące kasacyjnie Kolegium podnosi zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 u.d.w., argumentując, że przepis ten należy interpretować w ten sposób, iż decydujące znaczenie mają wyłącznie dane wpisane do centralnej ewidencji emisyjności budynków na dzień 11 sierpnia 2022 r. – bez możliwości zweryfikowania, czy treść deklaracji złożonej przed tą datą jest zgodna ze stanem rzeczywistym, aktualnym na dzień wydawania decyzji. W konsekwencji korekta deklaracji po 11 sierpnia 2022 r. nie powinna być – zdaniem skargi kasacyjnej – w ogóle brana pod uwagę. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, że trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że przepis art. 2 ust. 1 u.d.w., określający graniczną datę 11 sierpnia 2022 r., nie eliminuje – co do zasady – obowiązku weryfikacji rzeczywistego głównego źródła ogrzewania i rodzaju paliwa w sytuacji, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności deklaracji (złożonej do centralnej ewidencji emisyjności budynków) ze stanem faktycznym. Ustawodawca w art. 2 ust. 15–15d wyraźnie przewidział, że organy mają dokonać wszechstronnej oceny zasadności wniosku, w szczególności w kontekście danych z centralnej ewidencji emisyjności budynków. Na podstawie przepisu art. 2 ust. 15 ("w szczególności w zakresie zgłoszenia lub wpisania głównego źródła ciepła...") dane z ewidencji są istotnym, ale nie jedynym źródłem weryfikacji. Gdyby intencją ustawodawcy było wykluczenie dopuszczalności weryfikacji stanu faktycznego po 11 sierpnia 2022 r., to w art. 2 ust. 15a–15e nie wprowadzałby uprawnienia organu do uwzględniania korekt, przeprowadzania wywiadów środowiskowych czy posługiwania się innymi instrumentami dowodowymi. Stanowisko skarżącego kasacyjnie Kolegium stoi zatem w sprzeczności z istotą i sensem przepisów ust. 15a–15e. Wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 u.d.w., przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, systemowych i celowościowych, prowadzi do spójnego wniosku, że należy zbadać nie tylko istnienie wpisu w ewidencji na dzień 11 sierpnia 2022 r., lecz także jego rzetelność i zgodność ze stanem faktycznym. Organ nie może zatem odmówić dodatku węglowego, gdy stwierdzi oczywistą pomyłkę lub nieścisłość w deklaracji, a zarazem ustali przy wykorzystaniu przewidzianych prawem narzędzi (art. 2 ust. 15a–15d, art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), że w rzeczywistości gospodarstwo jest faktycznie ogrzewane węglem. Nietrafnie również skarga kasacyjna podnosi, że przepisy art. 2 ust. 15a–15e nie mają zastosowania przy ustalaniu, czy w ewidencji przed 11 sierpnia 2022 r. właściwie wskazano paliwo (pkt 2 skargi kasacyjnej). Przepisy art. 2 ust. 15a–15e u.d.w. regulują kwestię weryfikacji stanu faktycznego gospodarstwa domowego ubiegającego się o dodatek węglowy. Organ – dysponując informacjami o błędzie w deklaracji – ma pełne prawo i obowiązek posłużyć się adekwatnymi narzędziami w celu sprawdzenia prawdziwości twierdzeń strony. W konsekwencji nie można przyjąć, że przepisy art. 2 ust. 15–15e u.d.w. wyłączają możliwość weryfikacji rodzaju paliwa, skoro w istocie rzeczą organu jest ustalenie, czy wnioskodawca w rzeczywistości spełnia przesłanki przyznania wnioskowanego dodatku. Celem ustawodawcy było umożliwienie organowi kontroli wszelkich elementów istotnych dla oceny zasadności wniosku o dodatek węglowy. W konsekwencji nietrafnie w okolicznościach badanej sprawy skarżący kasacyjnie podnosi, że organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny (wyłącznie w oparciu o deklarację w ewidencji na 11 sierpnia 2022 r.) i nie były zobowiązane do dalszego badania, czy deklaracja ta nie zawierała błędów. Z prawidłowych ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika, że organy przyjęły jedynie literalny stan ujawniony w pierwszej deklaracji (z wpisanym paliwem "inny rodzaj biomasy"), odrzucając informacje zawarte w późniejszej korekcie zgłoszonej we wrześniu 2022 r. oraz wyjaśnienia strony, że pierwotne zgłoszenie było omyłkowe. Nie przeprowadzono przewidzianej w art. 2 ust. 15b u.d.w. i następnych, czynności sprawdzających, ani nie podjęto żadnych działań wyjaśniających. Takie zaniechania stanowią naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co trafnie organom wytknął Sąd I instancji. Organy niesłusznie ograniczyły się wyłącznie do konstatacji, że dane w ewidencji na 11 sierpnia 2022 r. są rozstrzygające, co do rodzaju paliwa i należy odmówić dodatku węglowego, uchybiając jednocześnie ciążącemu na nich obowiązkowi podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.