I OSK 4447/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: Starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M.Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt II SA/Op 261/18 w sprawie ze skargi I.M.Ż. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr IN.II.7570.1.18.2017.WCH w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. prostuje oczywiste omyłki zawarte w: a) rubrum zaskarżonego wyroku w ten sposób, że nazwisko "I.Z." zastępuje nazwiskiem " I.M.Ż."; b) uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że każdocześnie nazwisko "I.Z." zastępuje nazwiskiem " I.M.Ż."; 2. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 3. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego z 4 maja 2017 r. Nr GKN.683.1.2017.TC; 4. zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz: A.A.Ż., A.A.Ż.’ i M.Ż. solidarnie kwotę 2175 (dwa tysiące sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 13 września 2018 r. II SA/Op 261/18 oddalił skargę "I.Z." [winno być "I.Z." - uw. NSA] na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr IN.II.7570.1.18. 2017.WCH w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr 1/14 Starosta Strzelecki zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowości Kolonowskie" i stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Kolonowskie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,3103 ha, stanowiącej współwłasność I.Z. (dalej skarżąca) i T.Z. w udziałach po 1/2 części. Po uzyskaniu operatu szacunkowego, którym rzeczoznawca majątkowy K.W. ustalił wartość rynkową tej nieruchomości na kwotę 118.440 zł, Starosta Strzelecki (dalej Starosta) decyzją z 5 sierpnia 2014 r. ustalił na rzecz I.Ż. i T.Z. odszkodowania w wysokości po 59.220 zł. Decyzję tę utrzymał w mocy Wojewoda Opolski. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił skargę Gminy Kolonowskie (dalej Gmina) i wyrokiem z 28 maja 2015 r. II SA/Op 103/15 (dalej wyrok II SA/Op 103/15) uchylił obie wydane w sprawie decyzje. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta Strzelecki (dalej Starosta) decyzją z dnia 3 marca 2016 r. (dalej decyzja z 3 marca 2016 r.) ustalił na rzecz I.Ż. odszkodowanie za udział 1/2 części w prawie własności ww. nieruchomości w wysokości 35.888,50 zł. Po rozpatrzeniu odwołań Gminy i skarżącej od powyższej decyzji, Wojewoda Opolski decyzją z 27 października 2016 r. uchylił decyzję z 3 marca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z 4 maja 2017 r. [nr GKN.683.1.2017.TC] (dalej decyzja z 4 maja 2017 r.) Starosta Strzelecki ustalił na rzecz I.Ż. odszkodowanie w kwocie 28.579 zł za udział 1/2 części w prawie własności ww. nieruchomości. Na poczet odszkodowania zaliczono wypłacone w 2015 r. odszkodowanie w wysokości 59.220 zł, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazując art. 12 ust. 4 i 5, art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031, zm. z 2016 r. poz. 1250, dalej ustawa z 2003 r. lub uzrid) i art. 132 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn). W uzasadnieniu Starosta wskazał, że 6 kwietnia 2017 r. rzeczoznawca majątkowy M.T. (dalej biegła) sporządziła nowy operat szacunkowy (dalej Operat) nieruchomości. Starosta uznał, że Operat jest logiczny i zupełny, nie zawiera błędów rachunkowych, został sporządzony zgodnie z prawem, a zastosowana metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego [(Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985, dalej rozporządzenie)]. W związku z tym Operat, jako dowód w sprawie, posłużył do ustalenia wysokości odszkodowania. Wojewoda Opolski (dalej Wojewoda) decyzją z dnia 9 września 2017 r. (dalej decyzja z 9 września 2017 r.), na podstawie art. 138 § 2 [ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej] kpa, uchylił decyzję z 4 maja 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Rozpoznając sprzeciw wywiedziony od powyższej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 6 listopada 2017 r. II SA/Op 485/17 (dalej wyrok II SA/Op 485/17), uchylił decyzję z 9 września 2017 r. W uzasadnieniu przypomniał, że uchylając decyzję I instancji i uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę, organ odwoławczy powołał się na naruszenie przez ten organ art. 153 ppsa, art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, a także wskazał na konieczność zastosowania się w pełni przez Starostę do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku II SA/Op 103/15; dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego, w tym w kontekście zarzutów strony; przedstawienia i wszechstronnego omówienia w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia. W wyroku II SA/Op 103/15 zarzuty i wytyczne dotyczyły operatu szacunkowego autorstwa K.W.. Tymczasem, obecnie przedmiot ustaleń i ocen organów obu instancji stanowi operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M.T., który zasadniczo różni się od poprzedniego, choćby w kwestii charakterystyki i cech rynkowych nieruchomości wybranych do porównania czy metody korygowania ceny średniej, obszaru badanego rynku, wysokości odszkodowania. Pojawienie się w sprawie nowego Operatu zmieniło stan faktyczny sprawy i w znacznym zakresie zdezaktualizowało poczynioną wcześniej przez Sąd ocenę prawną i wskazania. Zdaniem Sądu, nadal aktualne pozostawały wywody Sądu dotyczące spoczywającego na organie prowadzącym postępowanie obowiązku dokonania wnikliwej oceny operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania i przedstawienia w decyzji procesu dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu. Sąd przyznał rację Wojewodzie, że w tym zakresie decyzja I-instancyjna była dość ogólnikowa i wymagała uzupełnienia, lecz nie można było przyjąć, że Starosta w ogóle nie analizował prawidłowości operatu szacunkowego. Przeczyła temu treść decyzji, w której Starosta wyraźnie stwierdził, że badał operat pod różnym kątem i uznał, że nie zawiera on błędów rachunkowych, został sporządzony w sposób logiczny i zupełny, a zastosowana w nim metoda wyceny jest prawidłowa i zgodna z przepisami rozporządzenia. O przeprowadzeniu analizy i sprawdzenia operatu w postępowaniu I-instancyjnym - zdaniem Sądu - świadczył również protokół z 10 kwietnia 2017 r., w którym analizowano przyjęte, jako bazę porównawczą, transakcje wykupu gruntów przeznaczonych pod urządzenie dróg publicznych i stwierdzono, że przyjęta przez rzeczoznawcę cena za 1 m² gruntu nie odbiegała od wartości gruntów o przeznaczeniu drogowym z terenu powiatu strzeleckiego. Oznacza to, że Starosta w całości zaakceptował, jako zgodny z prawem, Operat biegłej i nie przyjął bezrefleksyjnie za wiarygodne stanowisko tego rzeczoznawcy majątkowego. W decyzji z 4 maja 2017 r. Starosta zajął stanowisko co do prawidłowości operatu, a rzeczą organu odwoławczego było dokonanie jego weryfikacji. W przekonaniu Sądu, skutkiem niewykonania przez organ I instancji w pełni zaleceń zawartych w wyroku był w okolicznościach sprawy obowiązek Wojewody merytorycznego rozpoznania sprawy i usunięcia - w ramach przysługujących mu kompetencji - wszelkich niedostatków i błędów uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji objętej odwołaniem. Zdaniem Sądu, skoro organ odwoławczy, wskazując naruszenie art. 7, 77 § 1 kpa i art. 153 ppsa, nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez Starostę dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, to nie wykazał, że wystąpiła przesłanka wydania decyzji kasacyjnej. Sąd zauważył, że mimo nakazania organowi I instancji dokonania analizy operatu szacunkowego, Wojewoda jednoznacznie wypowiedział się w kwestii prawidłowości tego operatu, uznając - m.in. - że słusznie zastosowano w nim podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej i zasadnie rozszerzono obszar badanego rynku. Wyraźnie stwierdził, że Operat nie zawiera nieprawidłowości, spełnia wszystkie wymogi formalne, ma wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Zdaniem Wojewody, nie wystąpiła konieczność podejmowania w sprawie czynności wyjaśniających i to w takim rozmiarze, który przekroczyłby możliwości wynikające z art. 136 kpa. Niejasności i braki uzasadnienia decyzji z 4 maja 2017 r., które niewątpliwie wystąpiły, nie były - zdaniem Sądu - tego rodzaju, że nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym z uwagi na obowiązującą w procedurze administracyjnej dwuinstancyjność postępowania. Dlatego działania Wojewody w kierunku dokładnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia - zarówno w sferze prawnej, jak i faktycznej - nie mogły być postrzegane jako naruszenie określonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności postępowania. Sąd przypomniał, że w wyroku II SA/Op 103/15 Sąd zarzucił, że "w decyzji z dnia 5 sierpnia 2014 r. organ pierwszej instancji uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i przyjął bezkrytycznie, bez żadnej analizy, ustalenia i wnioski z niej wynikające. Nie jest to sytuacja tożsama z tą, z jaką mamy do czynienia w obecnie kontrolowanej sprawie. Z kolei obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji" (uzasadnienie wyroku II SA/Op 485/17). W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r. nr IN.II.7570.1.18.2017.WCH (dalej decyzja z 5 kwietnia 2018 r.), Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję z 4 maja 2017 r. W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy; przytoczył treść art. 12 ust. 4 pkt 2 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, zm. poz. 1566) i art. 103 ust. 2, art. 134, art. 154, art. 175 ust. 4 ugn i art. 4 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (dalej nowelizacja lipcowa), a także § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207 poz. 2109, zm. z 2005 r. nr 196 poz. 1628; z 2011 r. nr 165 poz. 985). Podkreślił, że - zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym - operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 kpa. Organ prowadzący postępowanie nie może jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Przypomniał, że ponownie prowadząc postępowanie, jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku II SA/Op 485/17. Wojewoda wskazał, że w rozpoznawanej sprawie podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nabytą z mocy prawa, przez Gminę Kolonowskie, nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], o pow. 0,3103 ha, obręb Kolonowskie, jest operat szacunkowy z 6 kwietnia 2017 r., sporządzony przez biegłą. Badając akty notarialne w miejscowości Kolonowskie za okres od 2013 r. do marca 2017 r., biegła odnotowała tylko jedną transakcję wykupu gruntu pod drogę w 2015 r. w cenie 14,00 zł za 1 m2, wobec czego rozszerzono badanie rynku o obszar teren powiatów strzeleckiego i opolskiego, obejmując badaniem transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne w okresie od 2013 r. do marca 2017 r. Do dalszej analizy biegła przyjęła 11 transakcji nieruchomościami stanowiącymi drogi dojazdowe. Na podstawie analizy rynku nieruchomości drogowych, biegła ustaliła, że średnia cena nieruchomości drogowych wynosiła 17,66 zł. Szacując wartość rynkową nieruchomości, określiła te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj.: położenie, otoczenie, sąsiedztwo - uzbrojenie oraz dostępność komunikacyjną. W dalszej części biegła określiła cechy rynkowe wycenianej nieruchomości i przypisała im odpowiednie oceny, określając jednocześnie współczynnik korygujący. Wojewoda podał, że wartość jednostkową nieruchomości biegła określiła na kwotę 18,40 zł/m2, wartość drzewostanu na kwotę 63,00 zł; wartość nieruchomości została oszacowana na łączną kwotę 57.158,00 zł. Organ podkreślił, że operat sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową winien odpowiadać § 36 ust. 1 rozporządzenia. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie do § 36 ust. 2 rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. W przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w myśl ust. 3 § 36 rozporządzenia. Organ zauważył, że zawarte w § 36 ust. 4 rozporządzenia pojęcie "ceny transakcyjne nieruchomości drogowych" winno być rozumiane szeroko, uwzględniając w procesie wyceny zarówno ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe w dokumentach "planistycznych" (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jak też ceny nieruchomości, których charakter drogowy wynika z faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 ugn, z kolei rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny na podstawie § 36 rozporządzenia, obligowany jest do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 ugn. W świetle art. 134 ust. 4 ugn, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeśli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona winna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ugn). Organ zauważył, że podstawowym zadaniem rzeczoznawcy majątkowego nim sporządzi operat szacunkowy określający wartość nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania, jest zbadanie, czy przeznaczenie nieruchomości wycenianej zgodne z celem wywłaszczenia powoduje wzrost jej wartości. Od wyniku tego badania zależy zastosowanie odpowiedniego sposobu wyceny, pozwalającego na określenie wartości nieruchomości w wysokości korzystniejszej dla osoby wywłaszczanej. Tak określona wartość stanowić będzie, zgodnie z art. 134 ugn, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Dopiero, w dalszej kolejności po ustaleniu przeznaczenia nieruchomości i po ustaleniu, czy przeznaczenie, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, biegły dokonuje wyboru podejścia, metody i techniki wyceny. Jeżeli wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie drogowe, zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. W tej sytuacji zastosowanie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z którym wyceny nieruchomości dokonuje się na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, ww. analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. W ocenie Wojewody, w tej sprawie zasada korzyści nie występuje, ponieważ cel nabycia jest tożsamy z przeznaczeniem. Sporządzona w niniejszej sprawie wycena prawidłowo opiera się o dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia. W wyniku analizy rynku transakcji nieruchomościami drogowymi biegła stwierdziła, że na rynku tym występuje wystarczająca liczba transakcji, w wyniku czego przeprowadziła wycenę w oparciu o ten rynek - zgodnie z dyspozycją § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ wskazał, że § 36 ust. 2 rozporządzenia obliguje rzeczoznawcę majątkowego do przeanalizowania nie tylko rynku lokalnego, ale też regionalnego, co oznacza, że rzeczoznawca majątkowy winien objąć swoją analizą oba te rynki. Organ podniósł, że § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 rozporządzenia i w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne § 26 rozporządzenia nie ma zastosowania. W związku z faktem, że wyceniana nieruchomość, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, była przeznaczona pod drogę, to do porównań prawidłowo przyjęto transakcje podobnymi nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. W ocenie Wojewody, sporządzony Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa. Biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości i scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. Opinia biegłej spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. W świetle powyższego, za nieuzasadniony organ uznał zarzut dotyczący rozszerzenia badania rynku, wykraczający poza rynek lokalny. Organ zauważył, że zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy, jak: położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. W przedmiotowej sprawie biegła, sporządzając Operat z 6 kwietnia 2017 r., w toku wyceny uznała, że cecha, jaką jest wielkość nieruchomości, nie ma wpływu na jej wartość. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku uwzględnienia operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego K.W. z: 28 czerwca 2014 r. i 28 października 2015 r., organ wskazał, że z uwagi na brak potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych przez biegłego, który je sporządził, dowody te nie mogły być wykorzystane w przedmiotowym postępowaniu i nie podlegały ocenie. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez Starostę art. 157 ust. 1 i 4 ugn i wniosku odwołującego o wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, Wojewoda wskazał, że organ orzekający w sprawie ustalenia odszkodowania nie ma obowiązku występowania o przeprowadzenie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, jeżeli uznaje, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest prawidłowy. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego uprawniona jest na mocy art. 157 ugn. W ocenie Wojewody, nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 21 Konstytucji [z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP)]. W tym zakresie wyjaśnił, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28.5.1991 r. K 1/91 ([OTK 1991/1/4], dalej wyrok K 1/91), Wojewoda wskazał, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa zamykają się w określonych przez prawo granicach mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli [w błędnie nieponumerowanych aktach Wojewody]. W skardze I.Ż., reprezentowana przez r. pr. K.K., domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji; zasądzenie od Wojewody na jej rzecz [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazała na: a. art. 15 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, mimo że organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie dokonał żadnej własnej analizy w zakresie nowego operatu szacunkowego, co oznacza, że nie orzekł merytorycznie w sprawie, a sprawa została jedynie rozpatrzona przez Wojewodę Opolskiego, doprowadzając tym samym do rażącego naruszenia dwuinstancyjności postępowania (nie przeprowadzono dwukrotnie merytorycznie postępowania, nie oceniono dwukrotnie dowodów, nie przeanalizowano dwukrotnie wszelkich argumentów w sposób rzeczowy i dogłębny); b. art. 75 § 1 zd. 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa, a to w zakresie, w jakim organ II instancji przyjął za podstawę wydanej decyzji operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i ustalił odszkodowanie w zaniżonej wysokości; c. art. 78 § 1 kpa przez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącej z 5 października 2017 r., powtórzonego w odwołaniu od decyzji o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego i przeprowadzenie dowodu z oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z 6 kwietnia 2017 r. w powiązaniu z poprzednio wydanymi operatami szacunkowymi przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ponieważ w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, których przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, mimo że był zobligowany do przeprowadzenie takiego dowodu; d. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa przez brak rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezkrytyczne przyjęcie ustaleń operatu szacunkowego, bez zbadania, czy operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny; e. art. 80 kpa przez dokonanie przez organ II instancji dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów, wyrażającej się w tym, że organ nie dostrzegł tego, że w nowym operacie szacunkowym nie zostały użyte do porównania nieruchomości podobne do wyceny nieruchomości, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie; f. art. 107 § 2 i 3 kpa przez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego taki sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; g. art. 138 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty Strzeleckiego z 4 maja 2017 r., podczas gdy w obiegu prawnym znajduje się także decyzja Starosty Strzeleckiego z 2 listopada 2017 r., od której zostało wniesione odwołanie, a która została wydana na skutek wydania decyzji Wojewody Opolskiego z 9 września 2017 r., uchylonej następnie przez Sąd; h. art. 138 kpa przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji I instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazała na: a. art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego organ II instancji bez rzetelnej analizy operatu i wniosków z niego wynikających przyjął znacznie zaniżoną wartość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; b. art. 128, art. 130 i art. 134 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid przez niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony nowy operat szacunkowy, w konsekwencji doprowadzając do zastosowania nieprawidłowej metody oszacowania; c. art. 157 ust. 1 i 4 ugn przez brak dopuszczenia badania nowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, mimo że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny; d. art. 153 "§" [winno być "ust." - uw. NSA] 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia przez ich niezastosowanie przez organ II instancji, a w konsekwencji niedostrzeżenie, że w badanym przez organ operacie szacunkowym przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego przy metodzie korygowania ceny średniej nie uwzględniono, że porównywane nieruchomości nie były nieruchomościami podobnymi, ponieważ powierzchnia porównywanych nieruchomości różniła się kilkudziesięciokrotnie (98m2 - 3766 m2); e. art. 21 Konstytucji RP przez niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji naruszenie przez organ I instancji proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a celem inwestycji; f. § 36 ust. 4 rozporządzenia i art. 151 ust. 1 ugn przez wydanie decyzji przez organ II instancji w oparciu o wadliwy operat szacunkowy i błędne ustalenie zaniżonej wysokości odszkodowania wobec rozszerzenia badania rynku poza rynek lokalny dla określenia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, pomijając dokonanie wyliczenia wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych; g. "art." [winno być "§" - uw. NSA] 56 ust. 4 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i pominięcie, że do operatu szacunkowego nie dołączono istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzaniu, a w konsekwencji niewezwanie rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia nowego operatu szacunkowego. W obszernym uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, bo Wojewoda orzekł merytorycznie w sprawie, w której braki i niejasności uzasadnienia decyzji I instancji nie nadawały się do usunięcia w postępowaniu odwoławczym. Zdaniem skarżącej, organ I instancji uchylił się od przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i oceny nowego operatu szacunkowego wbrew wytycznym zawartym w wyroku II SA/Op 103/15. W szczególności, organ nie przedstawił własnej analizy, nie odniósł się do treści zawartych w operacie szacunkowym, a także nie wyjaśnił, czy operat nie zawiera uchybień w kontekście wcześniejszych zarzutów. Organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, lecz niewłaściwie rozstrzygnął o meritum sprawy w samej decyzji kasacyjnej. W ocenie skarżącej, operat szacunkowy stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji został sporządzony z naruszeniem § 36 rozporządzenia. Z treści tego przepisu wynika, że w sytuacji braku cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym należy uwzględniać wartości nieruchomości przyległych. Przepis ten nie daje rzeczoznawcy alternatywy, jednoznacznie wskazując zasadę postępowania przy wycenie nieruchomości. W nowym operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego M.T., odstąpiono od badania rynku lokalnego z uwagi na fakt, że odnotowano jedynie jedną transakcję wykupu nieruchomości drogowej - rozszerzając badanie rynku o teren powiatu strzeleckiego i opolskiego. Zdaniem skarżącej, w tej sprawie rzeczoznawca majątkowy winien określić wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o ceny rynkowe nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Skarżąca podniosła, że w pierwotnym operacie szacunkowym wyceny nieruchomości K. W. podkreślono, że w Gminie K., J. i Z. zanotowano w okresie ostatnich trzech lat od daty sporządzenia operatu 4 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, a zakres cen wynosił od 5,81 zł do 178,57 zł za m2. W nowym Operacie szacunkowym okoliczności tej nie uwzględniono, a organy obu instancji nie dokonały weryfikacji oceny tych rozbieżności. W konsekwencji, nowy Operat wadliwie sporządzono, co doprowadziło do wydania przez Wojewodę decyzji utrzymującej w mocy decyzję, na podstawie której określono zaniżoną wysokość odszkodowania. Organ naruszył art. 153 "§" [winno być "ust." - uw. NSA] 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia, ponieważ nie uwzględnił przy porównywaniu nieruchomości, nieruchomości podobnych, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie (98 m2 - 3766 m2). Biegła ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że do analizy wzięto transakcje z 11 aktów notarialnych; dokonując porównania nieruchomości o różnej powierzchni, biegła nie zastosowała korekt, podczas gdy większa powierzchnia wycenianej nieruchomości jest czynnikiem różnicującym tę nieruchomość w stosunku do nieruchomości, które miały być uznane za podobne i wpływające na jej wartość. W przedmiotowej sprawie organ dysponował 3 operatami szacunkowymi, tymczasem rozpoznając sprawę nie wyjaśnił, dlaczego zaskarżona decyzja została oparta na nowym operacie, skoro wcześniejszy operat wymagał jedynie uzupełnienia o dane dotyczące charakterystyki wszystkich 11 działek. Podkreśliła, że organ administracji nie jest związany opinią o wartości rynkowej nieruchomości sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Dowód ten podlega swobodnej ocenie organu, w kontekście innych złożonych w sprawie dowodów, w tym wypowiedzi i wyjaśnień złożonych w postępowaniu przez strony. Jako całkowicie niezrozumiałe uznała zaniechanie wystąpienia przez organ do rzeczoznawców o potwierdzenie aktualności wcześniej sporządzonych operatów. Rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia przez organ do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości. Zdaniem skarżącej, organ II instancji naruszył "art." [winno być "§" - uw. NSA] 56 ust. 4 rozporządzenia, gdyż nie ocenił Operatu, a w konsekwencji zaniechał wezwania rzeczoznawcy majątkowego do dołączenia do Operatu istotnych dokumentów wykorzystanych przy jego sporządzeniu. W tej sprawie do sporządzonego Operatu nie dołączono żadnych istotnych dokumentów, które wykorzystane zostały przy jego sporządzaniu, poza protokołem badania danych z ewidencji gruntów, wydrukiem księgi wieczystej, projektem podziału nieruchomości, decyzją z 30 kwietnia 2014 r. i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (k. 2-8 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi (k. 19-19v akt sądowych). Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wywody w niej zawarte, akcentując że w sprawie naruszono art. 15 kpa. W ocenie pełnomocnika, organ I instancji nie wypowiedział się w sprawie, a Wojewoda wypowiedział się za oba organy. Wskazał, że w sprawie wydano 3 operaty. Zdaniem skarżącej, trzeci operat również dotknięty jest wadą z uwagi na przyjęcie rynku wojewódzkiego, jako rynku lokalnego. Pełnomocnik skarżącej odwołał się do wyroków innych sądów administracyjnych co do stanowiska w sprawie wyceny nieruchomości. Zwrócił uwagę, że Gmina doprowadziła do tego, że nieruchomość została przejęta na jej rzecz i dlatego zainteresowana jest jak najniższą wyceną, co doprowadza do pokrzywdzenia skarżącej. Uważał, że winien zostać rozważony wniosek o wypowiedzenie się w sprawie przez organizację rzeczoznawców majątkowych z uwagi na sprzeczne operaty. Podkreślił, że ustalone odszkodowanie nie jest odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 Konstytucji RP (k. 38-39 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem II SA/Op 261/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej ppsa), oddalił skargę. Sąd, będąc związanym oceną prawną zawartą w wyroku II SA/Op 485/17, wskazał, że sytuacja skutkująca naruszeniem art. 153 ppsa nie wystąpiła w tej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy dokonał właściwej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego i przedstawił w sposób szczegółowy postawy tej oceny, jak również prawidłowo zastosował relewantne przepisy ugn. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie był sposób ustalenia ceny nieruchomości, a w następstwie tego wysokość odszkodowania, ustalonego na rzecz skarżącej za wywłaszczoną nieruchomość. Istota sprawy sprowadza się do dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową objętej wywłaszczeniem nieruchomości jako kluczowego dowodu w prowadzonym postępowaniu. W niniejszej sprawie podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa nieruchomość stanowił operat szacunkowy z 6 kwietnia 2017 r. sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego M.T. Ponownie rozpoznając sprawę, na skutek uchylenia przez Sąd poprzedniej decyzji, organ odwoławczy, będąc związany zaleceniami Sądu wynikającymi z wyroku II SA/Op 485/17, nie zakwestionował wartość dowodowej ww. Operatu. Wojewoda stwierdził, że Operat zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a biegła wyczerpująco wyjaśniła przyjęty wybór szacowania nieruchomości i scharakteryzowała przyjęty rynek transakcyjny. W ocenie Wojewody, opinia biegłej spełniała wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu; opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości; właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynnika korygującego. Zdaniem Sądu, nietrafne okazały się zarzuty skargi, że ustalona wartość nieruchomości gruntowej, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], nie odpowiada jej rzeczywistej wartości wobec czego przyznane odszkodowanie nie stanowi pełnego wynagrodzenia szkody poniesionej przez skarżącą, której odjęto prawo własności jego nieruchomości w drodze wywłaszczenia. Przedstawioną w tym zakresie przez skarżącą argumentację należało uznać jedynie za polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy, która w realiach niniejszej sprawy nie mogła doprowadzić do skutecznego podważenia Operatu. Sąd zgodził się z Wojewodą, że nie był on obligowany do uwzględnienia wniosków skarżącej o weryfikację operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Skarżąca mogła skorzystać z możliwości oceny Operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu (157 ugn). Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (np. wyrok NSA z 14.3.2007 r. I OSK 322/06, cbosa). Skarżąca z tej możliwości nie skorzystała, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym rozumieniu przepisów prawa i własnej analizie Operatu stanowiącego podstawę wydanych decyzji. Niezasadny, zdaniem Sądu, był zarzut bezpodstawnego rozszerzenia badania rynku poza rynek lokalny. Trafnie Wojewoda wskazał, że wyceny nieruchomości, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, dokonuje się w pierwszej kolejności przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Dopiero jeżeli jest to niemożliwe, przyjmuje się przeznaczenie gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Mając tę zasadę na uwadze, Wojewoda wskazał, że w Operacie biegła, po przeprowadzeniu analizy lokalnego rynku nieruchomości drogowych, odnotowała jedynie 2 transakcje sprzedaży nieruchomości drogowych i uznała, że na terenie powiatu brak było odpowiedniej liczby transakcji tego rodzaju nieruchomościami. W tym stanie rzeczy biegła prawidłowo rozszerzyła badanie rynku o teren powiatu opolskiego i strzeleckiego. Biegła w Operacie z 6 kwietnia 2017 r. wskazała, że analizą objęła rynek regionalny, obejmując nieruchomości które stanowią drogi dojazdowe i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone są pod drogi dojazdowe. Nadto swe stanowisko przedstawiła w piśmie z 29 maja 2017 r. Do porównania zostały przyjęte transakcje, których przedmiotem były nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości szacowanej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 18 ust. 1 uzrid, Sąd stwierdził, że skoro podstawą ustalenia odszkodowania była wartość rynkowa nieruchomości ustalona w zgodzie z szczegółowymi, poprawnie zastosowanymi przepisami prawa materialnego, to nie można było mówić o naruszeniu konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W wyroku z 20.7.2004 r. SK 11/02, OTK-A 2004/7/66 (dalej wyrok SK 11/02), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne odszkodowanie", który - w ocenie Trybunału - ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału, mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji, dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie następuje na cele publiczne, to znaczy ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, a odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne (uzasadnienie wyroku SK 11/02 i z 16.10.2012 r. K 4/10). Z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nie wynika, by prawo własności miało charakter absolutny. Dopuszczalne jest ograniczenie prawa własności ze względu na ważny interes publiczny. Treść prawa własności i zakres ochrony tego prawa, zamykają się w określonych przez prawo granicach, mających swą podstawę w przepisach Konstytucji, w szczególności w zasadzie dobra ogółu, a zatem dobra wszystkich właścicieli (wyrok K 1/91,). W ocenie Sądu, organ odwoławczy dokonał wnikliwej oceny zgromadzonych dowodów i nie naruszył art. 80 kpa. Organ nie przyjął bezkrytycznie wniosków biegłej, o czym świadczy wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, a uzasadnienie decyzji spełnia ustawowe wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Dokonana w sprawie wycena nieruchomości zawierała informacje, o których stanowi § 55, elementy wymienione w § 56 i 57 ust. 1 rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana przez organy jako dowód z opinii biegłego, o której stanowi art. 84 § 1 kpa w zw. z art. 130 ust. 2 ugn. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy rozpatrzył wszystkie zarzuty z odwołania skarżącej i szczegółowo uzasadnił swe stanowisko w tym zakresie. Podkreślił, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie swych zarzutów, zgodnie z art. 157 ugn, winna przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy tylko strona kwestionuje operat, zwłaszcza ograniczając się w tym zakresie jedynie do własnych zarzutów i argumentów. Organy orzekające w sprawie, a także sąd, nie mogą dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich, a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, wyboru cech i przydzielenia odpowiednich wag tym cechom, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem lub spadkiem wartości konkretnej nieruchomości itp. Oznaczałoby to dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione (wyroki NSA z: 23.3. 2017 r. I OSK 1532/15; 23.6.2016 r. II OSK 2600/14; 10.7.2015 r. I OSK 2546/13; 5.2.2015 r. I OSK 1224/13, cbosa; k. 40, 47-71 akt sądowych). Skargę kasacyjną wywiodła I.Ż. (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez r.pr. N.K., zaskarżając wyrok II SA/Op 261/18 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie: 1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 ppsa przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania gruntownej oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 kpa, a także nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do kwestii kontroli wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu uwzględniającego sprzeciw od decyzji, od którego nie przysługiwał środek odwoławczy; b. art. 153 w zw. z art. 151a § 3 w zw. z art. 134 § 2 ppsa w zw. z art. 176 ust. 2 Konstytucji RP polegające na błędnym przyjęciu, że wskazania co do dalszego postępowania i ocena prawna wyrażone w wyroku II SA/Op 485/17 wiążą w sprawie organ i Sąd, ponieważ wyrok ten został wydany na skutek uwzględnienia wniesionego przez skarżącą sprzeciwu, tudzież został wydany na niekorzyść skarżącej wbrew zasadzie reformationis in peius, wyrażonej w art. 134 § 2 ppsa, a wobec tego skarżącej nie przysługiwał na taki wyrok środek zaskarżenia, mimo że jego rzekomo wiążące uzasadnienie naruszało jej interes, co z kolei prowadzi do naruszenia art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, który wprost wskazuje, że postępowanie sądowe jest co najmniej dwuinstancyjne, wskutek czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, rozpoznający wniesioną skargę, nie był bezrefleksyjnie związany wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Op 485/17; c. art. 153 ppsa przez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że motywy, które legły u podstaw wyroku II SA/Op 485/17, uwzględniającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej Wojewody Opolskiego, stoją w oczywistej sprzeczności z wiążącą zarówno Sąd, jak i organy oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku II SA/Op 103/15; d. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 kpa polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji II instancji utrzymującej w mocy decyzję I instancji, mimo że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i nie dokonał żadnej własnej analizy w zakresie nowego operatu szacunkowego, co oznacza, że nie orzekł merytorycznie o istocie sprawy, a sprawa została jedynie rozpatrzona wyłącznie przez Wojewodę Opolskiego, jako organ II instancji, doprowadzając tym samym do rażącego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (nie przeprowadzono dwukrotnie merytorycznie postępowania, nie oceniono dwukrotnie dowodów, nie przeanalizowano dwukrotnie wszelkich argumentów w sposób rzeczowy i dogłębny); e. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 § 1 zd. 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu decyzji II instancji, mimo że organ II instancji podstawę wydanej decyzji operat szacunkowy sporządzony niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i ustalił odszkodowanie w zaniżonej wysokości; f. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 78 § 1 kpa polegające na oddaleniu, zamiast uwzględnieniu skargi, mimo że w toku postępowania administracyjnego nieuwzględniony został wniosek dowodowy skarżącej z 5.10.2017 r., powtórzony w odwołaniu od decyzji o dopuszczenie w poczet materiału dowodowego oraz przeprowadzenie dowodu z oceny prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego z 6 kwietnia 2017 r. w powiązaniu z poprzednio wydanymi operatami szacunkowymi przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, z uwagi na fakt, że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, którego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ był obligowany do przeprowadzenie takiego dowodu; g. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez oddalenie, zamiast uwzględnienie skargi, mimo że w postępowaniu administracyjnym nie zebran[o] w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji bezkrytycznie przyjęto ustalenia operatu szacunkowego, bez zbadania, czy operat jest zupełny, logiczny i wiarygodny; h. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa przez oddalenie, zamiast uwzględnienie skargi, mimo że organ II instancji dokonał dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodów wyrażającej się w tym, że organ nie dostrzegł tego, że w nowym operacie szacunkowym nie zostały użyte do porównania nieruchomości podobne do wycenianej nieruchomości, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie; i. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 107 § 2 i 3 kpa polegające na oddaleniu, miast uwzględnieniu, skargi, mimo że organ II instancji dowolnie wydał decyzję, co znajduje wyraz w niedostatecznym i niepełnym uzasadnieniu decyzji, z którego nie wynika dlaczego taki sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach; j. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 kpa polegające na oddaleniu, miast uwzględnieniu skargi, mimo że organ II instancji błędne utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję I instancji, podczas gdy organ odwoławczy winien był zaskarżoną decyzję uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdyż decyzja I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. prawa materialnego: a. art. 18 ustawy [z dnia 10 kwietnia 2003 r.] o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych [(Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, zm. poz. 15660)] przez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkiem czego Sąd I instancji nie dostrzegł, że organ II instancji bez rzetelnej analizy operatu i wniosków z niego wynikających przyjął znacznie zaniżoną wartość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości; b. art. 128, art. 130 i art. 134 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 2031) [winno być "(Dz.U. z 2017 r. poz. 1496, zm. poz. 1566)] przez niewłaściwe zastosowanie i niedostrzeżenie przez Sąd I instancji, że wydano decyzję wyłącznie w oparciu o wadliwie sporządzony nowy operat szacunkowy, w konsekwencji doprowadzając do zastosowania nieprawidłowej metody oszacowania; c. art. 157 ust. 1 i 4 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji publicznej nie były zobligowane do dopuszczenia badania nowego operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a jedynie skarżąca miała takie uprawnienie, mimo że w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej powstały rozbieżne operaty szacunkowe określające wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, a skarżąca złożyła stosowny wniosek dowodowy, a prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że w przypadku złożenia przez stronę wniosku dowodowego z opinii organizacji rzeczoznawców majątkowych, w sytuacji istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, obliguje organ do zlecenia przeprowadzenia przez organizację rzeczoznawców majątkowych oceny operatów; d. art. 153 § 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia [z dnia 21 września 2004 r.] Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji, a w konsekwencji niedostrzeżenie, że w badanym przez organ operacie szacunkowym przy zastosowaniu przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego przy metodzie korygowania ceny średniej nie uwzględniono przy porównywaniu, aby porównywane nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, gdyż powierzchnia porównywanych nieruchomości różni się kilkudziesięciokrotnie (98 m2 - 3766 m2); e. art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej przez niedopełnienie wymogu słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a w konsekwencji naruszenie przez Sąd I instancji proporcji pomiędzy stosowanym środkiem a celem inwestycji; f. § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że jeżeli dopiero rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, dopiero wówczas można przy określeniu wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że przepis ten, jako zasadę, wprowadza określenie wartości rynkowej w oparciu o przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych, co służy w najpełniejszym stopniu określeniu wartości rynkowej gruntu utraconego przez poprzedniego właściciela na rzecz realizacji inwestycji drogowej; g. "art." [winno być "§" - uw. NSA] 56 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie przez Sąd I instancji, że do operatu szacunkowego nie zostały dołączone istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu, a w konsekwencji dostrzeżenie, że organy administracji publicznej zobligowane były do wezwania rzeczoznawcy majątkowego do uzupełnienia nowego operatu szacunkowego. Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; zasądzenie od organu na rzecz skarżącej [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie (k. 77-84v, 90-90v akt sądowych). Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarżąca kasacyjnie zażądała przeprowadzenia rozprawy, przeto rozpoznano skargę kasacyjną na rozprawie (art. 182 § 2 a contrario ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych. W sytuacji podniesienia obu podstaw kasacyjnych zasadą jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (wyrok NSA z 9.3.2005 r. FSK 618/04, cbosa). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Ocenę skargi kasacyjnej wypada rozpocząć od tych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które okazały się trafne i prowadziły do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego nałożony na organy administracji publicznej stanowi gwarancję realizacji zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa). Organ administracji publicznej jest obowiązany do podjęcia czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i do rozpatrzenia tak zgromadzonego materiału (art. 77 § 1 kpa). Z tego powodu organy administracji publicznej są obowiązane do podejmowania wszelkich kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Realizacja wskazanych obowiązków wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a następnie organ winien dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego (art. 80 kpa), a swoje stanowisko powinien przekonująco uzasadnić (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa; wyrok NSA z 28.9.2012 r. II GSK 1548/11, cbosa). Wymogu dokonania wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy nie spełnia zabieg polegający na wybiórczym odwołaniu się wyłącznie do jednej z ustalonych w sprawie okoliczności i pominięcie innych okoliczności pozostających z nią w sprzeczności, bez dokonania oceny wzajemnych relacji pomiędzy przeprowadzonymi dowodami, oceny ich wiarygodności, czy skonfrontowania ich z zasadami doświadczenia życiowego i zasadami logiki. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wypada dostrzec, że w toku badanego postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną sporządzono 3 operaty. Pierwszy, z 28 czerwca 2014 r., autorstwa K.W., ustalił wartość nieruchomości na kwotę 118.440 zł. Drugi, z 28 października 2015 r., także autorstwa K.W., ustalił wartość nieruchomości na kwotę 71.770 zł. Trzeci, z 6 kwietnia 2017 r. autorstwa biegłej, ustalił wartość nieruchomości na kwotę 57.158 zł. Na podstawie każdego z tych operatów organy administracji podejmowały decyzje ustalające wysokość odszkodowania należnego współwłaścicielkom. Trzeci Operat stał się podstawą ustalenia odszkodowania decyzją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. Skarżąca kasacyjnie trafnie podnosi, że rozbieżności pomiędzy tymi trzema operatami są tak istotne, że nie sposób bezrefleksyjnie uznać, że opinia biegłej spełnia wymagania dowodu pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Samo odwołanie się do art. 156 ust. 3 i 4 ugn i wskazanie, że operaty autorstwa K.W. utraciły przymiot aktualności i nie mogą być wykorzystywane dla szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości nie oznacza, że operaty te nie stanowią materiału dowodowego w badanej sprawie. Zostały one sporządzone w toku niniejszego postępowania na zlecenie organu I instancji, dla tożsamego celu wyceny i na ich podstawie organy podejmowały rozstrzygnięcia ustalające odszkodowanie należne osobom wywłaszczonym. Brak ustalenia źródła rozbieżności w tak odmiennych wynikach przeprowadzonych wycen albo brak potwierdzenia oceną dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 ugn prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który ostatecznie stał się podstawą ustalenia odszkodowania, nie pozwala uznać, że organy rozstrzygając o wysokości odszkodowania dysponowały materiałem dowodowym ustalonym zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa i poddanym wszechstronnej ocenie, na podstawie analizy całego materiału dowodowego sprawy (art. 80 kpa; B. Adamiak w: B. Adamiak/J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2022, s.570-571 nb 1-3). Trafnie zatem w skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. W kontekście wadliwie przeprowadzonej oceny dowodów za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 153 ppsa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem II SA/Op 103/15 kontrolował decyzje organów oparte na pierwszym operacie. W operat ustalał wartość nieruchomości na 118.440 zł, a zatem na kwotę ponad dwukrotnie wyższą niż wycena będąca podstawą kwestionowanych aktualnie decyzji. Wyrokiem II SA/Op 103/15 nie podważył tej wyceny w całości i nie zanegował poprawności jej sporządzenia. Wskazał jedynie na potrzebę uzupełnienia operatu, m.in., o charakterystykę i cechy rynkowe nieruchomości wybranych do porównania, i dołączenie od dokumentów, które wykorzystane zostały przez rzeczoznawcę przy jego sporządzaniu. Mimo tych wskazań, zawartych w prawomocnym wyroku, organ I instancji nie uzupełnił operatu K.W., lecz zlecił temu rzeczoznawcy opracowanie nowej wyceny. Co prawda, podnoszony dla oceny powyższego zachowania Starosty zarzut naruszenia art. 153 ppsa nie może być uznany aktualnie za trafny wobec utraty aktualności tego operatu i braku możliwości jego wykorzystania dla wyceny przedmiotowej nieruchomości (art. 156 ust. 3 i 4 ugn), co stanowi o zmianie (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, uwagi do art. 153), lecz sądowa ocena tego operatu nadal winna stanowić punkt odniesienia dla wyjaśnienia w toku postępowania administracyjnego rozbieżności między opracowanymi w tym postępowaniu operatami. Brak wyjaśnienia istotnych różnic pomiędzy operatami opracowanym w toku tego samego postępowania trafnie jest postrzegany przez Autora skargi kasacyjnej jako źródło wątpliwości co do kluczowej okoliczności sprawy. Zasadnie wskazuje Sąd I instancji, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, a organ - rozpatrując taki dowód - winien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych, m.in., w art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Jednocześnie, art. 157 ust. 1 ugn wskazuje, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych na warunkach określonych w tym przepisie. Oceny tej dokonuje się także w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 ugn stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 ugn). Zestawienie powyższych regulacji kpa i ugn prowadzi do wniosku, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości winna być poddana analizie na dwu płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Kontrola formalna owego dowodu, obejmująca - m.in. - zbadanie, czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które winny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów kpa (wyroki NSA z: 10.7.2015 r. I OSK 2546/13, 20.5.2015 r. I OSK 2329/13, 21.10.2014 r. I OSK 345/13, 27.2.2020 r. I OSK 1978/18; cbosa). Z kolei kontrola opinii rzeczoznawcy na płaszczyźnie merytorycznej obejmuje elementy, które można podzielić na wkraczające w sferę wiadomości specjalnych i te, które w sferę wiadomości specjalnych nie wkraczają, znajdując oparcie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że merytoryczna ocena operatów szacunkowych - zarówno przez organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne - nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W tym zakresie operat szacunkowy może być oceniony, a w konsekwencji tego także podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 i 4 ugn, a więc w następstwie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (wyroki NSA z: 5.9.2009 r. I OSK 2085/11, 8.5.2013 r. I OSK 2138/11, 5.2.2014 r. I OSK 1612/12, 31.7.2019 r. I OSK 1906/17, 27.2.2020 r. I OSK 1978/18; cbosa). O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej stanowi art. 157 ust. 1 i 4 ugn, decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (wyroki NSA z: 16.5.2013 r. I OSK 2088/11 i 23.6.2016 r. II OSK 2600/14; cbosa). Kwestia istnienia w okolicznościach konkretnego postępowania uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej wyceny nieruchomości podlega ocenie na tych samych warunkach co materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, stanowiący podstawę faktyczną rozstrzygnięcia sprawy. Nie można w tym zakresie poprzestać na samej deklaracji organu, że nie dostrzega on wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzonej wyceny i tylko z tego powodu uznać, że po stronie organu nie istniał obowiązek weryfikacji prawidłowości sporządzenia operatu w trybie art. 157 ugn. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby, że ocena niektórych okoliczności sprawy miałaby wyłącznie charakter iluzoryczny, naruszając dyrektywy postępowania wyjaśniającego określone w art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa. To istniejące w sprawie obiektywne okoliczności z zakresu wiadomości specjalnych, wywołujące wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, winny stanowić podstawę oceny, czy organ prawidłowo zaniechał przeprowadzenia weryfikacji operatu szacunkowego w trybie art. 157 ust. 1 ugn, a w szczególności, czy zasadnie odmówił przeprowadzenia dowodu wnioskowanego w tym zakresie przez stronę postępowania. W okolicznościach niniejszej sprawy powyższa ocena musi być krytyczna, skoro w sprawie sporządzone zostały dla tożsamego celu 3 operaty, których wnioski pozostawały w istotnym zakresie rozbieżne. Wszystkie operaty posługiwały się podejściem porównawczym i metodą korygowania ceny średniej. Operaty K.W. z 28 października 2015 r. i M.T. z 6 kwietnia 2017 r. szacowały grunt w oparciu o ceny nieruchomości drogowych z rynku regionalnego, natomiast operat autorstwa K.W. z 28 czerwca 2014 r. odwoływała się do cen nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia - do czego w świetle prawidłowej wykładni § 36 ust. 4 zd, 1 in fine rozporządzenia nie było podstaw). Wszystkie operaty nie stosowały korekty ceny z uwagi na upływ czasu od transakcji do wyceny, bowiem - jak wskazali rzeczoznawcy - nie zaobserwowano znaczących wahań poziomów cen tego rodzaju nieruchomości w badanych okresach. Okoliczności te wyraźnie wskazują, że po stronie organów oceniających okoliczności sprawy winny powstać uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości wniosków wynikających z Operatu przyjętego jako podstawa ustalenia odszkodowania, skoro przynajmniej jeszcze jeden operat, wykorzystujący tę samą metodologię szacowania nieruchomości, określił jej wartość o blisko 25% wyżej, przy niezmienionym poziomie cen nieruchomości drogowych w okresie przyjętym do wycen. Akceptacja zaskarżonym wyrokiem zaniechania wyjaśnienia powyższych wątpliwości w toku postępowania administracyjnego stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 157 § 1 ugn, art. 75 § 1 zd. 1 kpa i art. 78 § 1 kpa wobec nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym wniosku dowodowego zgłaszanego w tym zakresie przez stronę postępowania. Trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 80 kpa w zakresie wadliwej oceny doboru nieruchomości podobnych, a to z uwagi na zróżnicowanie powierzchni nieruchomości wycenianej i przyjętych do wyceny. Odnosząc się do tej kwestii, należy zauważyć, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 1 i 2 ugn). Jednym z podejść szacowania, umożliwiających określenie wartość rynkowej nieruchomości jest podejście porównawcze, które zakłada, że wartość nieruchomości wycenianej odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Podejście to stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Istotą podejścia porównawczego jest istnienie odpowiedniej ilości uprzednio sprzedanych nieruchomości, porównywalnych do nieruchomości mającej być przedmiotem wyceny. Zakres podobieństwa nieruchomości, których ceny brane są pod uwagę w podejściu porównawczym został określony w art. 4 pkt 16 ugn. Przepis ten, definiując pojęcie nieruchomości podobnej, wskazuje, że jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Właściwy dobór nieruchomości podobnych odbywa się w oparciu o kryteria prawne, wyraźnie opisane w ww. przepisach, a tym samym weryfikacja cech podobieństwa nieruchomości przyjętych do wyceny i nieruchomości wycenianej winna nastąpić na gruncie art. 80 kpa. "Inną cechą" cenotwórczą w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn wskazującą na podobieństwo jest także powierzchnia nieruchomości gruntowej (wyrok NSA z 28.4.2011 r. I OSK 159/11, cbosa). Konieczność zweryfikowania owych właściwości nakazuje by w operacie szacunkowym znalazło się wyjaśnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości z uwagi na określone cechy podobne. Operat winien zawierać informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto określone nieruchomości. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości i być niemożliwe do zweryfikowania przez organ i sąd administracyjny w zakresie w jakim nie odwołuje się do wiadomości specjalnych rzeczoznawcy. Skarżąca kasacyjnie trafnie podniosła, że w okolicznościach tej sprawy takie wyjaśnienie nie nastąpiło i nie dotyczy to jedynie wielkości powierzchni działek przyjętych do wyceny, ale także takich cech, jak stan prawny porównywanych nieruchomości i ich przeznaczenie (funkcja w miejscowym planie). Bezzasadny jest zarzut kasacyjny naruszenia art. 107 § 2 i 3 kpa. Przepis § 2 stanowi, że przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Skarżąca kasacyjnie nie precyzuje, w czym konkretnie upatruje naruszenia tego przepisu, w szczególności nie podaje, jakie składniki decyzji zostały pominięte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do § 3, należy dostrzec, że celem uzasadnienia decyzji jest przedstawienie procesów myślowych prowadzących organ do wydania określonego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentacji przemawiającej za jego zasadnością. Uzasadnienie decyzji winno z jednej strony umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu, z drugiej zaś winno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której stanowi art. 11 kpa. O ile uzasadnienie zaskarżonej decyzji umożliwiało sądowi administracyjnemu ocenę prawidłowości wydanej decyzji, a ta winna być krytyczna, o tyle nie realizowało zasady przekonywania. W tym aspekcie zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa można uznać za uzasadniony. Nie stanowi to jednak podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa. Norma ta odnosi się bowiem tylko do takich naruszeń przepisów postępowania, które mogą mieć "istotny wpływ na wynik sprawy" i tylko takie naruszenia przepisów postępowania uzasadniają uchylenie zaskarżonego wyroku. Warunkiem takiego rozstrzygnięcia jest konstatacja, że gdyby nie było powyższego naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (J. P. Tarno - op. cit., s. 373-373, uw. 6 do art. 145; wyrok NSA z 7.12.2005 r. I OSK 407/05, cbosa). Skarżąca kasacyjnie w kontekście wskazanego zarzutu istotności tej nie wykazała. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 ppsa. Regulacje te definiują pojęcie sprawy administracyjnej, wskazując na przedmiot regulacji ppsa i określają funkcję sądów administracyjnych. Nie mają one charakteru procesowego, ale ustrojowy. Sąd administracyjny może w związku z tym naruszyć te przepisy, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjną, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom ppsa. W skardze kasacyjnej brak jest zarzutów wskazujących na to, że Sąd I instancji mógł naruszyć ww. przepisy w sposób odpowiadający ich dyspozycjom. Jednocześnie kwestia, czy dokonana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ administracji publicznej, była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiana z naruszeniem powyższych przepisów (R. Hauser, A .Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/2/25; wyroki NSA z: 20.1.2011 r. I OSK 345/2010; 8.10.2015 r. II GSK 2991/14, cbosa). Niezasadny jest, podnoszony w kontekście naruszenia ww. przepisów, zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z wymienionych elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ppsa, może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (J. P. Tarno - op. cit., s. 365-366, uw. 7 do art. 141; wyroki NSA z: 28.11.2011 r. I GSK 952/10, 5.7. 2017 r. I OSK 2693/15; cbosa). W niniejszej sprawie nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Ewentualne wady uzasadnienia, choćby wskazujące na nieodniesienie się do określonych zarzutów strony, nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 ppsa, lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które skarżąca kasacyjnie, zastępowana przez fachowego pełnomocnika, winna przytoczyć w podstawach kasacyjnych. W niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty takie nie zostały postawione. Zaskarżony wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 w zw. z art. 151a § 3, art. 134 § 2 ppsa i art. 176 ust. 2 Konstytucji RP w takim zakresie, w jakim za wadliwe skarżąca kasacyjnie uznaje przyjęcie związania wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 6 listopada 2017 r. II SA/Op 485/17. Wyjaśnienie tej kwestii wypada rozpocząć od wskazania, że wyrokiem II SA/Op 485/17 uchylona została, w następstwie rozpoznania sprzeciwu skarżącej, decyzja kasatoryjna Wojewody Opolskiego z 9 września 2017 r. W motywach tego wyroku znalazło się wyraźne stwierdzenie, że sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której stanowi art. 138 § 2 kpa, a w konsekwencji, kontrolując taką decyzję, nie ma podstaw do rozstrzygania o meritum sprawy, gdyż - nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym - sąd nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw. Wyrokiem II SA/Op 485/17 krytycznie oceniono decyzję z 9 września 2017 r., m.in., w zakresie, w jakim Wojewoda przesądził o istocie sprawy w decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa. W tym zakresie w motywach wyroku II SA/Op 485/17 wskazano, że ocena operatu szacunkowego dokonana w decyzji kasatoryjnej była błędem, a organ I instancji nie pozostawał nią związany. Powyższe kwestie należy przybliżyć, by wykazać, jaki był rzeczywisty zakres oceny prawnej wyrażonej w wyroku II SA/Op 485/17, którą niewątpliwie Sąd I instancji pozostawał związany stosownie do art. 153 ppsa. Nie można zgodzić się, że ocena ta wychodziła poza ramy sprawy, której przedmiotem była ocena legalności decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 kpa, a w konsekwencji, że pogarszała sytuację prawną skarżącej. Niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić w bardzo ograniczonym katalogu sytuacji. Przyjmuje się, że ma to miejsce w razie uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosiła strona skarżąca, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, Księga pamiątkowa E. Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366). W motywach wyroku II SA/Op 485/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie tylko nie sformułował oceny prawnej, która odnosiłaby się do istoty sprawy, ale dodatkowo podważył ocenę sprawy, która została zawarta w decyzji Wojewody z 9 września 2017 r. i która, w razie niezaskarżenia tej decyzji, mogła oddziaływać na ocenę sprawy przez organ I instancji. Nie sposób zgodzić się z argumentem skarżącej kasacyjnie, że ocena prawna wyrażona w wyroku II SA/Op 485/17 determinowała ocenę niniejszej sprawy w sposób naruszający zakaz reformationis in peius, o którym stanowi art. 134 § 2 ppsa. Nie była zasadna argumentacja skarżącej kasacyjnie, że ocena wyrażona w wyroku II SA/Op 485/17 nie powinna być uwzględniona w badanym postępowaniu z uwagi na to, że została wyrażona w wyroku wydanym z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Jakkolwiek w tym zakresie skarżąca kasacyjnie, jako naruszony wskazała art. 176 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że ustrój i właściwość sądów oraz postępowanie przed sądami określają ustawy, to jednak wyraźne odwołanie się do konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania w związku z zarzucanym naruszeniem art. 151a § 3 ppsa pozwala kwestię tę ocenić w postępowaniu kasacyjnym. W powyższym zakresie należy zauważyć, że zasada instancyjności postępowania sądowego odnosi się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (wyrok TK z 13.7.2009 r. SK 46/08, OTK-A 2009/7/109; P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, uwagi do art. 176). Wobec kwestii rozstrzyganych poza nurtem postępowania głównego, a zatem incydentalnie (wpadkowo), zasada ta znajduje zastosowanie, jeżeli dotyczą one praw lub obowiązków podmiotu (M. Haczkowska (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz LexisNexis 2014, uwagi do art. 176). Skoro rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości skorzystania przez organ odwoławczy z procesowych uprawnień kasacyjnych wskazanych w art. 138 § 2 kpa nie prowadzi do sądowej oceny merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a także nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron postępowania, to nie można oceny prawnej wyrażonej w takim wyroku dezawuować przez odwołanie się do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego. Ocena ta ma poza tym ograniczony charakter. Dotyczy bowiem jedynie prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, a więc nie wpływa na ocenę prawną odnoszącą się do istoty sprawy. Związanie oceną, o której stanowi art. 153 ppsa, oznacza generalnie, że w toku późniejszego postępowania administracyjnego i sądowego nie można formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem. Ocena prawna nie ma jednak charakteru absolutnego i wiążąca jest tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Traci ona moc wiążącą w razie zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, czy choćby wzruszenia orzeczenia, w którym została zawarta (J. P. Tarno, - op. cit., uwagi do art. 153). Z tego punktu widzenia nie może budzić wątpliwości, że operaty szacunkowe autorstwa K.W. z: 28 czerwca 2014 r. i 28 października 2015 r. ekspirowały z uwagi na art. 156 ust. 3 i 4 ugn i z tego powodu nie mogły aktualnie stanowić podstawy ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Brak możliwości wykorzystywania tych operatów dla celu ich sporządzona wynikał ze zmiany okoliczności faktycznych sprawy, w których wyrażona została ocena prawa zawarta w wyroku II SA/Op 103/15. Spowodowało to jej dezaktualizację, na co trafnie wskazał Sąd I instancji. Krytycznie należy ocenić działania Starosty podjęte po wydaniu wyroku II SA/Op 103/15 polegające na zleceniu opracowania nowej wyceny, zamiast uzupełnienia operatu szacunkowego K.W. z 28 czerwca 2014 r. Mimo tego, nie można uznać, że późniejszymi wyrokami Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ocenę tę naruszał. Upływ czasu od sporządzenia tego operatu szacunkowego prowadził do braku możliwości jego wykorzystywania dla wyceny nieruchomości, a co więcej, od momentu ekspirowania tego operatu utraciła moc wiążącą jego ocena prawna wyrażona w wyroku II SA/Op 103/15. Aktualnie nieistotne jest, z jakich przyczyn operat ten nie został uzupełniony ani dlaczego organ I instancji zlecił opracowanie nowego operatu. Nie ulega wątpliwości, że bezpodstawne jest obecnie oczekiwanie określenia wartości nieruchomości na podstawie operatu z 28 czerwca 2014 r. Nie stanowi naruszenia art. 153 ppsa zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o ocenę prawną zawartą we wskazanym wyroku. Uwagi o mocy wiążącej oceny prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego należy oddzielić od samego faktu sporządzenia 3 operatów szacunkowych w toku postępowania administracyjnego i ich oceny, w szczególności faktu dokonania takiej oceny wyrokiem II SA/Op 103/15. Fakty te nadal winny stanowić punkt odniesienia dla ustalenia w toku postępowania administracyjnego wartości szacowanej nieruchomości, w szczególności prowadzić do podjęcia działań mogących wyjaśnić rozbieżności między opracowanymi w tym postępowaniu operatami. Nie trafny jest zarzut naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 15 kpa z uwagi na brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego i zaniechanie dokonania przez ten organ własnej analizy operatu szacunkowego. Kwestia zdatności decyzji Starosty z 4 maja 2017 r. do rozstrzygania badanej sprawy stała się przedmiotem oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku II SA/Op 485/17. Ocena ta pozostaje wiążąca w niniejszej sprawie (art. 153 ppsa), a jej zakres wprost odnosi się do kwestii podniesionej we wskazanym zarzucie. W motywach wskazanego wyroku szczegółowo przedstawiono zakres działań organu I instancji związanych z podjęciem decyzji z 4 maja 2017 r., uznając, że organ ten nie tylko zgromadził materiał dowody sprawy, ale też zajął stanowisko co do prawidłowości operatu autorstwa M.T. Jakkolwiek w wyroku II SA/Op 485/17 wskazano na określone procesowe wady tej decyzji, to jednak uznano, że ich weryfikacja winna nastąpić w toku postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy, który nie miał podstaw do tego, by uchylić tę decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 kpa. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 kpa został sformułowany w niestaranny sposób, co uniemożliwia weryfikację legalności zaskarżonego wyroku na jego podstawie. Analogicznie wypada ocenić zarzuty kasacyjne naruszenia: art. 18 uzrid; art. 128, art. 130 i art. 134 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 uzrid; art. 21 Konstytucji RP; art. 153 "§"[winno być "ust."] 1 ugn w zw. z § 4 rozporządzenia, podniesione w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa. Postawiony w 176 § 1 pkt 2 ppsa wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, będącego profesjonalnym pełnomocnikiem, strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które - zdaniem autora skargi kasacyjnej - zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony, gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (postanowienie SN z 7.4.1997 r. III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z 29.1.2008 r. I OSK 2034/06, cbosa). Art. 138 kpa jest przepisem wynikowym na gruncie postępowania administracyjnego, dzieli się aktualnie na 5 paragrafów, zaś § 1 na 3 punkty, regulujące odrębne rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Art. 18 uzrid dzieli się na 11 ustępów, regulując zróżnicowane kwestie związane z odszkodowaniem za nieruchomości. Art. 128, art. 130 i art. 134 ugn dzielą się ustępy (do 2 do 4), zaś art. 12 ust. 5 uzrid ma charakter blankietowy i wskazuje, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym stanowi ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ugn, z zastrzeżeniem art. 18 uzrid. Art. 21 Konstytucji RP podzielony jest na 2 ustępy regulujące różne kwestie normatywne. Art. 153 ust. 1 ugn i § 4 rozporządzenia określają, na czym polega podejście porównawcze w szacowaniu nieruchomości, przy czym § 4 rozporządzenia dzieli się na 5 ustępów, charakteryzujących wycenę nieruchomości podejściem porównawczym i definiujących poszczególne metody wyceny stosowane w ramach tego podejścia. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2023, s. 897, nb 19). Zarzuty naruszenia wskazanych przepisów, podniesione w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie, nie nadają się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. Odnosząc się do pozostałych zarzutów przywołanych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ppsa należy zauważyć, że przepisy oparte o tę podstawę kasacyjną nie mają charakteru materialnoprawnego, lecz procesowy. Przepisami postępowania są wszak normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (wyroki NSA z: 17.2.2005 r. OSK 1735/04 i 10.5.2006 r. II OSK 1356/05, cbosa). Skoro zatem § 36 ust. 4 i "art. 56 ust. 4" [winno być "§ 56 ust. 4" - uw. NSA] rozporządzenia służą wyłącznie do określenia wartości nieruchomości, a więc do ustalenia okoliczności faktycznej sprawy, to nie stanowią norm materialnych określających prawa lub obowiązki strony, o których rozstrzyga organ. Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy, uznając, że postawione zarzuty dotyczą naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa; uchwała I OPS 10/09, cbosa). Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia, należy zwrócić uwagę, że przedmiotowa nieruchomość była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Kolonowskie z 20 lutego 2006 r. nr XXXVI/181/06), obowiązującym w dniu wydania decyzji, w całości przeznaczona pod inwestycję drogową, oznaczona symbolem KDD - tereny dróg gminnych (osiedlowe, dojazdowe). W takiej sytuacji, to § 36 rozporządzenia winien określać jej wartość (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki pod red. M. Wolanina, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015r., s. 869; wyrok NSA z 1.6.2017 r. I OSK 2311/15, cbosa). Wartość rynkową takich nieruchomości określa się, przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 in fine rozporządzenia). Przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się zatem od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (wyroki NSA z: 5.11.2014 r. I OSK 1395/13, 1.6.2017 r. I OSK 2311/15, 2.4.2014 r. I OSK 1816/13, cbosa). Odmienne stanowisko zupełnie pomija wynik wykładni gramatycznej § 36 ust. 4 rozporządzenia, bazującej na powszechnym znaczeniu słów. Nie pozostawia wątpliwości, że spójnik złożony "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). W okolicznościach niniejszej sprawy nie można zatem potwierdzić zarzutu naruszenia § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stawiając zarzut naruszenia tego przepisu, skarżąca kasacyjnie podniosła także kwestię określenia rynku, z którego winny pochodzić nieruchomości stanowiące podstawę szacowania nieruchomości. Zagadnienie to nie jest jednak regulowane wskazanym przepisem, lecz § 36 ust. 2 rozporządzenia, który nie został w skardze kasacyjnej uznany za naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny jest natomiast związany granicami skargi kasacyjnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia, trzeba zauważyć, że skarżąca kasacyjnie nie wskazała, jakie istotne dokumenty wykorzystane przy sporządzaniu operatu nie zostały - w jej ocenie - dołączone do operatu. Podała co prawda jakie dokumenty zostały dołączone (protokół z badania ewidencji gruntu, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wydruk księgi wieczystej nieruchomości, dokumenty podziału nieruchomości), ale nie wskazała, które dokumenty uważa nadal za brakujące. Brak w tym zakresie uniemożliwiał odniesienie się do tej kwestii w postępowaniu kasacyjnym. W konsekwencji, zarzut naruszenia § 56 ust. 4 rozporządzenia nie nadaje się do uwzględnienia, ponieważ skarga kasacyjna nie wyjaśnia istotności wpływu na wynik sprawy ewentualnego niezałączenia do operatu określonych dokumentów. Z uwagi na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 75 § 1 zd. 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa, a także art. 157 ust. 1 ugn i art. 153 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok uchylił. Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał sprawę, orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji, a wobec zdezaktualizowania się operatu szacunkowego stanowiącego o wartości przedmiotowej nieruchomości (art. 156 ust. 3 i 4 ugn), także o uchyleniu decyzji I instancji (art. 188 w zw. z art. 135 ppsa). Ponownie rozpoznając sprawę, z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej zarówno niniejszym wyrokiem, jak i niezakwestionowanej oceny prawnej zawartej w wydanych w niniejszej sprawie wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu (art. 153 w zw. z art. 193 ppsa), organ zleci opracowanie kolejnego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a w razie powzięcia wątpliwości co do zdatności tego dowodu dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości, jako wyniku wszechstronnej oceny całego materiału dowodowego sprawy i przy uwzględnieniu stanowisk stron postępowania w powyższym zakresie, wystąpi do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzenia takiego operatu (art. 157 ust. 1 ugn). W razie potwierdzenia prawidłowości operatu w powyższym trybie organ podejmie rozstrzygniecie w oparciu o ten dowód, motywując wydaną decyzję w sposób odpowiadający art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na koszty te składa się: wpis od skargi, opłata od pełnomocnictwa, opłata od wniosku o sporządzenie uzasadnienia, wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie w postępowaniu sądowym pełnomocnika skarżącej, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Naczelny Sąd Administracyjny sprostował oczywiste omyłki pisarskie zawarte w rubrum zaskarżonego wyroku i w jego uzasadnieniu w zakresie nazwiska skarżącej na podstawie art. 156 § 1 i 3 ppsa.