I OSK 441/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia WSA del. Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 939/17 w sprawie ze skargi I.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 27 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 939/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I.S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 1975 r. nr [...], przejął na rzecz Skarbu Państwa z urzędu gospodarstwo rolne o pow. 32,56 ha położone w G., gmina S., oznaczone jako działki nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosków A. S., K. K. i P. K., decyzją z dnia [...] października 2014 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z 1975 r. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], stwierdził, że wnioski A. S., K. K. i P. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zostały złożone z uchybieniem terminu. Skarżąca (następczyni prawna A. S.) wnioskiem z dnia 18 lipca 2016 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z 1975 r., w części dotyczącej działek nr [...] , [...] , [...] , [...] i [...] Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2017 r. umorzył postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę Minister decyzją z dnia [...] maja 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji i wskazał, że żądanie skarżącej wydania kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r., która pozostaje w obiegu prawnym, jest całkowicie bezpodstawne i niedopuszczalne, gdyż wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi gwarancję powagi rzeczy osądzonej, zgodnie z którą w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje administracyjne. W ocenie Ministra, w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. Tożsamość przedmiotowa sprawy wynika bowiem z tego, że zarówno we wniosku A. S. z dnia 23 listopada 2011 r., jak i we wniosku skarżącej (jego następczyni prawnej) z dnia 18 lipca 2016 r. domagano się stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Zdaniem Ministra, niewątpliwe jest, że w sprawie istnieje także tożsamość podmiotowa. Pierwszy wniosek został złożony m. in. przez poprzednika prawnego skarżącej, tj. A. S., a następny przez skarżącą (jego spadkobierczynię). Minister stwierdził, że wobec tego, iż skarżąca ponownie domaga się załatwienia sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r., postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej należało na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć jako bezprzedmiotowe. Minister odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyjaśnił, że przepisy Konstytucji RP niewątpliwie chronią własność, to jednak zasada trwałości orzeczeń administracyjnych nie stoi w sprzeczności z tymi przepisami. Dodał również, że nie mogą zostać uwzględnione wyjaśnienia skarżącej, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r. zostały złożone po upływie terminu do ich wniesienia, wskutek nieznajomości prawa i choroby męża, gdyż kwestie te dotyczyły innego postępowania. Skargę na powyższą decyzją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła I. S. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Oddalając skargę Sąd I instancji podniósł, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją dnia [...] października 2014 r., w wyniku rozpatrzenia wniosków A. S., K. K. i P. K., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] kwietnia 1975 r. Z kolei postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją z dnia [...] października 2014 r. zostały złożone z uchybieniem terminu. W ten sposób decyzja z dnia [...] października 2014 r. stała się ostateczna. W ocenie Sądu, żądanie w takiej sytuacji wydania przez ten sam organ kolejnej decyzji w sprawie rozstrzygniętej już uprzednio ostateczną decyzją z dnia [...] października 2014 r., która pozostaje w obiegu prawny, należało uznać za niedopuszczalne, gdyż wydana w tych okolicznościach decyzja byłaby dotknięta wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo zatem, w ocenie Sądu, stwierdzono, że dopóki istnieje w obrocie prawnym ostateczna decyzja, którą merytorycznie załatwiono sprawę co do istoty, to ponowne rozstrzygnięcie sprawy spełniałoby przesłankę uzasadniającą stwierdzenie nieważności wydanej decyzji jako dotkniętej kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten stanowi gwarancję powagi rzeczy osądzonej (res iudicata), zgodnie z którą w tej samej sprawie nie mogą występować w obrocie prawnym równocześnie dwie decyzje administracyjne. Dodać należy, że wskazana regulacja stanowi wyraz zasady trwałości decyzji administracyjnej określonej w art. 16 § 1 k.p.a., której istotą jest to, że decyzja ostateczna jest ważna dopóki nie zostanie zmieniona, uchylona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność przez właściwy organ z zachowaniem przepisanego trybu postępowania. Zdaniem Sądu, Minister trafnie uznał, że w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy z uwagi na to, że skarżąca wnioskiem z dnia 18 lipca 2016 r. domagała się załatwienia sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo ze sprawą rozstrzygniętą ostateczną decyzją administracyjną Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2014 r., organy prawidłowo stwierdziły, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, stąd też należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a organ prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. Z rozstrzygnięciem tym skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1369, dalej, jako: "p.p.s.a."), naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 141 § 4 oraz art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ przepisów art. 16 w związku z art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. jak również przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że zachodzi tożsamość sprawy zwieńczonej wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] maja 2017 r. ze sprawą zakończoną decyzją z dnia [...] października 2014 r. Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie dokonał wnikliwej i przekonującej analizy sprawy pod kątem tożsamości przedmiotu sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. ze sprawą zakończoną decyzją z [...] października 2014 r. Nie porównano podstaw faktycznych, prawnych oraz treści żądań zgłoszonych w obu powołanych postępowaniach. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, uznając postawione zarzuty za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia wskazanych przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. podnieść należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co z kolei prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną jednak nie oznacza to, iż uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., albowiem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13). Dalej wskazać należy, iż zarzuty naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. zostały skonstruowane nieprawidłowo. Powołane przepisy są tzw. przepisami wynikowymi i warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia, czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2077/10, publ. CBOSA). Ponadto ich naruszenie jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. czy też art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia każdego z tych przepisów, jest zobowiązany bezpośrednio powiązać go z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10 LEX nr 952799, 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10 LEX nr 672933 i 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10 LEX nr 1080937). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie art. 151 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., nie powiązał tych zarzutów z naruszeniem innych przepisów. Odwołał się jedynie do naruszeń konkretnych przepisów prawa, których dopuścił się organ rozpoznający sprawę (a nie Sąd), a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd I instancji. W konsekwencji brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutów naruszenia zaskarżonym wyrokiem powołanych wyżej przepisów. Zauważyć należy, iż prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jest obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony bądź zobowiązany do samodzielnego konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej, ich uściślania, czy też korygowania. Dodać także należy, iż art. 145 P.p.s.a. zawiera paragrafy, punkty i litery, zaś autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, o który przepis chodzi. Z tych względów uznając, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.