I OSK 4404/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 524/18 w sprawie ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2018r. sygn. akt III SA/Kr 524/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne skargę oddalił. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 sierpnia 2018 roku, wniósł B.K. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: 1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a) przepisu art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) w zw. z art. 82 ust. 1 pkt. 4 lit b) ustawy o kierujących pojazdami (u.k.p.), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzje wydane na podstawie tych przepisów nie pozwalają organowi (staroście) oraz sądowi administracyjnemu badać podstaw i okoliczności faktycznych przypisania punktów karnych kierowcy, ponieważ nie można w takim przypadku stosować uznania administracyjnego, a co za tym idzie sam wpis punktów karnych w ewidencji nakazuje organom skierowanie kierowcy na " badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami". 2/ naruszenie przepisów postępowania a) przepisu art. 106 § 3 i § 5 oraz przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie akt sprawy o sygn. [...] oraz akt sprawy o sygn. [...] (prokuratura Rejonowa [...]), a także akt sprawy Sądu Okręgowego [...] w [...] [...] Wydział Karny Odwoławczy w sprawie sygn. akt [...] oraz wnioskowanych z nich dowodów, a szczególności nie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn ich całkowitego pominięcia, b) przepisu art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z przepisem art. 151 P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi przez WSA w Krakowie, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 1 ust 1; art. 7; art. 8; art. 10; art. 75; art. art.77; art.80; art. 86 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, c) przepisu art. 1 § 1 i art. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., poprzez uchylenie się od wymierzenia sprawiedliwości w sytuacji dopuszczenia się rażącego naruszenia prawa przez sąd karny ("skazanie nie tego człowieka, który popełnił wykrocznie", skazanie osoby, która nie popełniła wykroczenia ), w sprawie [...], a w konsekwencji przyjęcie, że organy nie mają kompetencji do przeprowadzenia postępowania dowodowego, bowiem to" doprowadziłoby do całkowitego zdeprecjonowania znaczenia ewidencji, niepewności co do rzeczywistej liczby punktów, a także faktycznego nadzoru sprawowanego przez organ przeprowadzający postępowanie administracyjne nadorganem prowadzącym ewidencje", d) przepisu art. 11 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c), ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.k.p., poprzez nieuwzględnienie skargi przez WSA w Krakowie, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7; art. 8; art. 10; art. 75 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 - Kodeks postępowania administracyjnego, a polegającego na: " przyjęciu, że organy pierwszej i drugiej instancji nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, zebrania pełnego materiału dowodowego, ponieważ "postępowanie dowodowe w tej sprawie ogranicza się zatem do sprawdzenia zgodności złożonego wniosku z treścią wpisów ewidencji",- przyjęciu, że w prowadzonym postępowaniu organy administracyjne związane są treścią "wpisów w ewidencji" i organ nie może "samowolnie podważać znajdujących się w nich zapisów", nie podając żadnych argumentów, które w kontekście wykładni podanych przepisów byłyby przekonujące, - przyjęciu, że "skrótowość zawartego uzasadnienie nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji". e) przepisu art. 1 § 1 i art. 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że skarżący ma jedynie możliwość zwalczania przypisanych mu bezpodstawnie (nawet w przypadku oczywiście niesłusznego wyroku karnego) punktów karnych w ewidencji kierowców wyłącznie na podstawie przepisu art. 3 § 2 pkt 4 albo pkt 8) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, choć postępowanie administracyjne o skierowaniu na badania psychologiczne przeprowadzone w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami jest autonomicznym (odrębnym) postępowaniem, a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej gwarantuje każdemu obywatelowi prawo do niezależnego, bezstronnego i niezawisłego rozpatrzenia każdej sprawy. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r. – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, poinformowano strony, że Przewodniczący skierował sprawę na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Wskazano, że każda ze stron ma prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma w tym przedmiocie, do pisemnego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie pismem z dnia 12 sierpnia 2021 r podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w sprawie istniały podstawy do skierowania rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyspieszenia jej rozpoznania. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 2 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z dnia 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego, w postaci niewłaściwego zastosowania art. 82 ust. 1 pkt 4 lit b i 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz na naruszeniu przepisów postępowania W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obu podstawach kasacyjnych, w pierwszej kolejności – co do zasady – rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny, przyjęty przez sąd I instancji, jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie analiza zarzutów materialnoprawnych prowadzi jednak do wniosku, że to te zarzuty winny być rozważone w pierwszej kolejności, ponieważ zakres prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego wyznaczają w znacznej części wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego. W związku z powyższym przypomnieć wypada, że formułując zarzuty naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 4 lit b ustawy o kierujących pojazdami i 99 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy o kierujących pojazdami skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi Wojewódzkiemu błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że w ramach postepowania opartego o powyższe przepisy organ nie ma prawa badać ilości i zasadności przypisanych skarżącemu punktów. Skarżący kwestionował bowiem przekroczenie 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego i w związku z tym podstawę do skierowania go na badania psychologiczne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te są chybione. Stosownie do treści art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący motorowerem, pojazdem silnikowym lub tramwajem, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne i użycie przez ustawodawcę kategorycznego sformułowania "podlega" nie może budzić wątpliwości co do obligatoryjnego charakteru powinności poddania się badaniu psychologicznemu przez kierowcę, któremu przypisano skutecznie ponad 24 punkty karne z tytułu naruszania zasad obowiązujących w ruchu drogowym. Zgodnie zaś z treścią art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 627 ze zm.), starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, jeżeli przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego. W myśl natomiast art. 99 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, starosta wydaje decyzję administracyjną na wniosek organu kontroli ruchu drogowego lub dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego. Na mocy art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 128) ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do wspomnianej ewidencji. W ust. 2 ustawodawca wskazał z kolei, że punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 - 20 punktów. Z regulacji tych wynika, że przepis art. 99 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o kierujących pojazdami również ma charakter obligatoryjny, co oznacza, że w przypadku wystąpienia określonej w nim przesłanki, starosta ma obowiązek wydać decyzję o skierowaniu na badania psychologiczne. Okolicznością faktyczną na podstawie której organ stwierdza wystąpienie tej przesłanki jest przekroczenie przez kierowcę liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ustaleń tych organ dokonuje zaś w oparciu o informację otrzymaną od organu prowadzącego ewidencję (Policji), zawartą np. we wniosku o skierowanie na badanie psychologiczne w związku z przekroczeniem 24 punktów otrzymanych za naruszenia w ruchu drogowym. Powyższe rozwiązania przyjęte przez ustawodawcę nie dają więc organom administracji orzekającym w przedmiocie kierowania na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby punktów karnych możliwości prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie badania prawidłowości dokonanych wpisów, czy też okoliczności będących podstawą tych wpisów. Kwestia wpisu określonej ilości punktów karnych i ich wykreślenia z ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego jest dokonywana bowiem w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przed organem policyjnym, a wydana w tym postępowaniu czynność podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Mając na względzie poczynione uwagi, za słuszne uznać należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który stwierdził, że Starosta [...] - posiadając stosowną informację organu policji o przekroczeniu przez skarżącego w okresie od [...] lipca 2013r. do [...] marca 2014 r. liczby 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego (zawartą we wniosku Naczelnik Wydziału Ruchu Progowego Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] z [...] listopada 2015r.) - wydał decyzję w przedmiocie skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Przepisy art. 82 ust. 1 pkt 4 lit b ustawy o kierujących pojazdami i 99 ust. 1 pkt 3 lit. b tej ustawy w zw. art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) zostały zatem prawidłowo zastosowane w niniejszej sprawie. W rezultacie nie można było w tym przypadku mówić o naruszeniu wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów proceduralnych. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), poprzez pominięcie akt sprawy o sygn. [...] oraz akt sprawy o sygn. [...] (prokuratura Rejonowa [...]) oraz wnioskowanych z nich dowodów. Jak wspomniano wcześniej, wobec jednoznacznego brzmienia art. 99 ust. 1 pkt 3b ustawy o kierujących pojazdami i związania organu wskazaną we wniosku organu kontroli ruchu drogowego przypisaną kierowcy ilością punktów bez znaczenia dla oceny sprawy badanej przez Sąd byłoby przeprowadzenie dowodu z akt innej sprawy, jeżeli jedynym celem tego badania byłoby ustalenie zasadności wpisu punktów do ewidencji. Skoro, jak również wskazano to wcześniej, wpis punktów następuje w odrębnym postępowaniu, i istnieje możliwość kontroli zasadności wpisu przed sądem administracyjnym, to dopóki zasadność wpisu nie została skutecznie zakwestionowana w tymże postępowaniu, wiąże ona organ właściwy w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.. Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisu art. 134 § 1 i art. 135 w zw. z przepisem art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 1 ust 1; art. 7; art. 8; art. 10; art. 75; art. art.77; art.80; art. 86 oraz art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a , art. 7 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, oraz art. 1 § 1 i art. 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a.. zarówno bowiem organy administracji, jak i sąd administracyjny nie mają uprawnień do badania postępowań karnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy rezultat tego badania nie ma, i w przypadku tego postępowania, nie może mieć żadnego wpływu na prawidłowość zarówno decyzji administracyjnej, jak i prawidłowość kontroli sądowoadministracyjnej. Nie jest też zasadny zarzut art. 11 P.p.s.a. w zw. z art. 130 ustawy prawo o ruchu drogowym, poprzez nieuwzględnienie skargi przez WSA w Krakowie, pomimo naruszeń przepisów postępowania administracyjnego jakiego dopuściły się organy pierwszej i drugiej instancji, tj. przepisów art. 7; art. 8; art. 10; art. 75 K.p.a. Niewątpliwie, stosownie do art. 7 K.p.a. organy administracji mają obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (zasada prawdy obiektywnej) oraz obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego. Niemniej obowiązek ten jest ograniczony przepisem prawa materialnego stanowiącym podstawę prawną prowadzonego postępowania. Tym samym obowiązki organu wytyczają przepisy prawa, nie zaś dowolne żądania stron postępowania. W szczególności, gdy te żądania nie są poparte przepisem prawa materialnego. Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. poz. 1842 ze zm.), orzekł jak w sentencji.