I OSK 44/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 746/21 o odrzuceniu skargi Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 7 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 746/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę Starosty [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "P.p.s.a"), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl § 2 tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W sprawie niniejszej skargę na powołaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2021 r., wniósł Starosta [...], z upoważnienia którego decyzja została wydana przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. W ocenie Sądu, oznaczało to, że skargę do sądu administracyjnego wniósł organ pierwszej instancji, który to organ nie był uprawniony do jej wniesienia. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył Starosta [...] reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając je w całości. W oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny: – art. 15 k.p.a. w zw. z art. 59 § 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, gdy organ I instancji nie wydał jeszcze rozstrzygnięcia; – art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy; – art. 6 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że pismo z [...] maja 2021 r. ma charakter decyzji administracyjnej; – art. 156 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie za prawidłowe, wydanie decyzji naruszającej właściwość instancyjną przewidzianą w art. 59 § 2 ustawy o pomocy społecznej. II. Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny: – art. 59 § 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez ustalenia, związane z popełnioną obrazą prawa, co do właściwości instancyjnej; – art. 59 § 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez nie uwzględnienie w toku subsumpcji przepisu okoliczności faktycznych, mających naczelne i konieczne w uwzględnieniu znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie i wydanie decyzji pomimo, że okoliczności sprawy nie odpowiadają treści normy prawnej. Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Jednocześnie, na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a w razie nie uwzględnienia tego wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez Sąd. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że organowi znana jest linia orzecznicza, chociażby w zgodzie z postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 16 marca 2021 r., sygn. akt. II SA/Po 109/21, treścią którego sąd ustalił, że organ administracji publicznej, który wydał w pierwszej instancji decyzję administracyjną w sprawie, nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi w tej sprawie na decyzję administracyjną wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie przedstawione stanowisko ma znaczenie niebagatelne dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że pismo Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] (dalej "Dyrektor PCPR") z [...] maja 2021 r. nie miało charakteru, ani cech decyzji wskazanych w art. 107 k.p.a., a stanowiło w istocie komunikat o stanie faktycznym sprawy, nie zaś jej rozstrzygniecie. Właściwym do wydania decyzji w oparciu o art. 59 § 2 ustawy o pomocy społecznej jest w I instancji Starosta Powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. Udzielona w sprawie informacja dotycząca niemożliwości przyjęcia Ł.C. do DPS w [...], była czynnością konieczną, bowiem stan zdrowia psychicznego Ł.C. mógł stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia pozostałych mieszkańców domu pomocy społecznej. Podniesiono również, że Dyrektor PCPR realizuje szereg czynności faktycznych, administracyjnych oraz informacyjnych, które swoim charakterem, ze względu na podstawowy zakres wykonywanych obowiązków, nie muszą i często nie noszą znamion decyzji administracyjnej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO", "Kolegium") oraz Sąd I instancji błędnie przypisały kompetencje do wydania decyzji Dyrektorowi PCPR i uznały jego pisemne stanowisko, będące pismem informacyjnym, dotyczącym okoliczności faktycznych sprawy za decyzję administracyjną. W konsekwencji SKO mylnie zainicjowało postępowanie odwoławcze od aktu, niebędącego decyzją administracyjną, błędnie określając Dyrektora PCPR jako samodzielny organ właściwy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie, podczas gdy podmiot ten działał w imieniu starosty. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Dyrektor PCPR jest jedynie podmiotem wykonawczym, organizacyjnym i funkcjonalnym, a tym samym nie można mu przypisać roli samodzielnego organu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że SKO oraz Sąd I instancji pominęły, że w badanym stanie faktycznym, subsumcja przepisów prawa, winna dowodzić, że nawet istnienie wolnego miejsca w domu pomocy społecznej, nie jest równoznaczne z możliwością umieszczenia w nim danej osoby. Miejsca w Domu Pomocy Społecznej różnią się poziomem opieki, jaki możliwy jest do udzielenia korzystającemu z pomocy, tym samym winno się rozważyć za każdym razem możliwości jakimi dysponuje placówka. W sprawie niniejszej organ II instancji nie przeprowadził takiej oceny pomimo, że zgodnie z warunkami panującymi w DPS w [...], w placówce tej nie było warunków dla przyjęcia Ł.C. Uzasadniając wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji, skarżący kasacyjnie podniósł, iż przyjęcie Ł.C. do DPS w [...] może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zgodnie z opinią lekarza psychiatry, w stosunku do Ł.C. ustalono konieczność leczenia w zamkniętym ośrodku terapii uzależnień, bowiem cierpi on na schizofrenię i jest uzależniony od środków psychoaktywnych. Wymaga ponadto konsultacji psychiatrycznych oraz terapii w ośrodku zamkniętym. Warunków takich nie może zapewnić DPS w [...]. Tym samym przebywanie w nim Ł.C. niesie zagrożenie zarówno dla niego, na skutek braku możliwości prawidłowego wdrożenia terapii, dla innych pensjonariuszy DPS jak i personelu placówki. Pismem z [...] listopada 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżącego kasacyjnie do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie - w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi - oświadczenia o zrzeczeniu się rozprawy, bądź zawnioskowania o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W odpowiedzi, złożono wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] reprezentowane przez pełnomocnika wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 733/21). Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że wniesiona skarga kasacyjna dotknięta jest pewnymi wadami. Przede wszystkim jej podstawy nie obejmują kluczowego przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego postanowienia. Tym samym poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiono przepisy, z których Sąd I instancji wywiódł swoje stanowisko. W odniesieniu zaś do wskazanych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego poprzez błędne ich zastosowanie przez Sąd I instancji stwierdzić należy, że autor skargi kasacyjnej nie powiązał ich z żadnym przepisem ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego postanowienia przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za odpowiadające w pełni obowiązkowi przytoczenia podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 § 2 P.p.s.a., skoro przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 P.p.s.a., jest orzeczenie sądu. Brak jest także niezbędnej ścisłości w oznaczeniu art. 7 k.p.a. i art. 156 § 1 k.p.a., bez uwzględnienia ich wewnętrznego podziału na jednostki redakcyjne (liczne paragrafy i punkty). Niezależnie od powyższych spostrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna co do zasady spełnia wymogi przewidziane dla tego środka zaskarżenia w stopniu pozwalającym na jej rozpoznanie, niemniej zarzuty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie rozważań, odnosząc się do wniosku strony o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazać należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Nie było zatem przeszkód, aby w niniejszej sprawie skargę kasacyjną rozpoznać na posiedzeniu niejawnym. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zatem to czy Staroście [...] przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w sytuacji, w której decyzję pierwszoinstancyjną wydał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...]. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W myśl natomiast art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma on legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w niniejszej sprawie, uwzględnił w całej rozciągłości pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, oraz – znajdujący w niniejszym przypadku – analogiczne zastosowanie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej – w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Podkreślić należy, że ww. stanowisko podtrzymane zostało w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której wskazano, że "powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445)". W uzasadnieniu uchwały Sąd, przedstawił obszerną i wyczerpującą argumentację zajętego stanowiska, podkreślając m.in., iż nadal jest aktualną teza, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Powiat stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazano jego sposób reprezentacji, i dlatego niezależnie od tego, który z jego organów jest właściwy do wydania decyzji administracyjnej, nie zmienia to faktu, że jest to decyzja wydana przez organ powiatu. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji." Powyższe oznacza zaś, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe stanowisko odnajduje analogiczne zastosowanie w niniejszej sprawie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...], Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wydaje, z upoważnienia Starosty, decyzje administracyjne w sprawach z zakresu administracji publicznej (§ 6 pkt 10 ww. Regulaminu), a także decyzje – w sprawach indywidualnych z zakresu działania Centrum – w imieniu i na podstawie upoważnienia Starosty (§ 63 ww. Regulaminu). Tym samym organ ten, działając w imieniu Starosty [...], na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej był umocowany do wydania decyzji odmawiającej umieszczenia Ł.C. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w [...]. Decyzją z [...] czerwca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło ww. rozstrzygnięcie w całości oraz orzekło co do istoty sprawy poprzez umieszczenie Ł.C. w ww. Domu Pomocy Społecznej na czas nieokreślony. Na tę właśnie decyzję Starosta [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Wobec powyższego uznać należy, że decyzję w pierwszej instancji wydał Starosta [...] w imieniu którego działał Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w [...] i ten sam organ wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego. Taka zaś sytuacja, mając na uwadze przedstawione powyżej powody, nie mogła być zaakceptowana z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoro zatem bezsprzeczne jest, że w tej samej sprawie organ nie może występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć, to uznać należy, że zasadnie Sąd I instancji odrzucił skargę Starosty [...] w sprawie, w której organ ten orzekał jako organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, a skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] należy stwierdzić, że w sytuacji oddalenia skargi kasacyjnej nie jest zasadne rozpoznanie tego wniosku. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę albo uprawomocnienia się orzeczenia oddalającego skargę. Zgodnie zaś z art. 193 P.p.s.a. jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zatem stosownie do powyższych przepisów wstrzymanie wykonania przedmiotowego postanowienia upadłoby w chwili rozpoznania skargi kasacyjnej. W tej sytuacji niecelowe jest rozpoznanie merytoryczne wniosku, nawet jeśli podniesione w nim argumenty należałoby uznać za słuszne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a. oraz art. 61 § 3 i 6 w zw. z art. 193 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania NSA stwierdza, że w świetle art. 203 i art. 204 P.p.s.a., brak jest podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie.