I OSK 439/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Niczyporuk (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska Sędzia del. WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1238/23 w sprawie ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2023 r. nr KOC/56/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta [...] z dnia 16 grudnia 2022 r. nr 22/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1238/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "Sąd I instancji") oddalił skargę M. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dalej: "Skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium") z 6 kwietnia 2023 r., nr KOC/56/Zs/23 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 16 września 2022 r. D. Sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o wydanie, w trybie ustawy z dnia z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2022 r., poz. 1495 ze zm., dalej: "ustawa przekształceniowa", "ustawa z dnia 20 lipca 2018 r.") zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], przez Sąd Rejonowy dla [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. Wskazana Spółka nabyła opisaną nieruchomość od spółki O. Sp. z o.o. na mocy umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym w dniu 31 lipca 2020 r. Rep. A nr [...]. Następnie 30 września 2022 r. prawo użytkowania wieczystego gruntu wraz z prawem własności znajdującego się na nim budynku D. Sp. z o.o. sprzedała na rzecz Skarżącej na mocy aktu notarialnego Rep. nr [...]. Po rozpoznaniu wniosku z 16 września 2022 r. postanowieniem z 16 grudnia 2022 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ I instancji") odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Organ wskazał, że na dzień 1 stycznia 2019 r. budynek w ewidencji był określony jako "pozostały budynek niemieszkalny" o funkcji użytkowej "inne budynki niemieszkalne". Z ustaleń organu wynikało ponadto, że przeważająca część budynku była i jest wykorzystywana na cele hotelowe, na potrzeby hotelu [...]. Pomimo że w operacie ewidencji gruntów i budynków w dniu 12 marca 2020 r. zmieniono funkcję budynku na mieszkalną, to organ wskazał, że zmiana dokonana po 1 stycznia 2019 r. nie jest istotna w sprawie. Organ I instancji zauważył, że jest to kolejny wniosek o wydanie zaświadczenia na podstawie ustawy przekształceniowej dotyczący przedmiotowej nieruchomości. W dniu 26 sierpnia 2019 r. z takim wnioskiem wystąpiła spółka O. Sp. z o.o., której na 1 stycznia 2019 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego gruntu tej nieruchomości. Po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydent postanowieniem z 23 marca 2020 r. nr 7/2020 odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazał, że w operacie ewidencji gruntów i budynków na dzień 1 stycznia 2019 r. funkcja budynku posadowionego na gruncie przedmiotowej nieruchomości opisana była jako niemieszkalna, a ponadto organ ustalił, że budynek wykorzystywany jest na cele hotelowe, do celów komercyjnych. Nie spełnia funkcji mieszkalnej, ani nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Organ ustalił, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku określona jest jako mieszkalna. Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, we wskazanym zakresie, nastąpiła na podstawie decyzji Prezydenta z 10 grudnia 2019 r. nr 1405/2019. Dla lokali usytuowanych w przedmiotowym budynku zostały założone kartoteki na podstawie zaświadczeń o samodzielności lokali wydanych we wrześniu 2019 r. na wniosek użytkownika wieczystego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Skarżąca. Kolegium postanowieniem z 6 kwietnia 2023 r. zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. Kolegium podkreśliło, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dnia 20 lipca 2018 r. "Z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów". Przekształcenie dotyczy zatem wyłącznie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe są wyraźnie określone kategorie gruntów, a mianowicie są to grunty zabudowane wyłącznie budynkami jednorodzinnymi, mieszkalnymi wielorodzinnymi z co najmniej połową lokali mieszkalnych, a także grunty zabudowane w opisany sposób i dodatkowo z infrastrukturą (budynkami, garażami innymi obiektami lub urządzeniami) umożliwiającą racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej). Wyjaśniło, że w postępowaniu o wydanie zaświadczenia organ działa w ramach art. 218 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 2000 ze zm., dalej: "k.p.a."), zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ wskazał, że stosowana w sprawie regulacja wyłącza w istotnej części stosowanie art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Wynika z niej bowiem, że w postępowaniu zaświadczeniowym organ nie ma obowiązku podejmowania wszelkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego gromadzenia materiału dowodowego. Kolegium zwróciło uwagę, że ze względu na kategoryczną treść art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej przedmiotem analizy powinien być stan nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r. Organ przypomniał, że wniosek dotyczył działki nr [...] wpisanej w księdze wieczystej nr [...]. W dziale I-O tej księgi dla działki w rubryce "Sposób korzystania’" wpisano symbol B - tereny mieszkaniowe. Dla budynku figuruje wpis "pozostałe budynki niemieszkalne" dokonany na podstawie wypisu z rejestru budynków z 4 listopada 2019 r. Wcześniej natomiast w tej rubryce figurował wpis "mieszkalne i usługowo-handlowe". Wpis w ewidencji gruntów dla działki nr [...] według stanu na 1 stycznia 2019 r. (k. 30/86 akt) kwalifikuje ją jako użytek "inne tereny zabudowane" oznaczony symbolem Bi. W ewidencji budynków według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. (k. 29/87 akt) w rubryce rodzaj budynku wpisano "pozostałe budynki niemieszkalne", w rubryce inne funkcje budynku wpisano "inny budynek handlowo-usługowy", w rubryce funkcja użytkowa wpisano "inne budynki niemieszkalne". Kolegium wskazało, że właścicielem budynku na dzień 1 stycznia 2019 r. była O. Sp. z o.o. Przedmiotem działalności tej spółki było m. in. prowadzenie hoteli podobnych obiektów zakwaterowania. Na podstawie powszechnie dostępnych materiałów reklamowych organ I instancji stwierdził, że w budynku prowadzony był hotel [...]. W przekonaniu Kolegium stwierdzenia w tym zakresie w omawianej sprawie nie noszą znamion nowych, niedopuszczalnych ustaleń w sprawie, ale są jedynie konstatacją faktów powszechnie znanych, bo upublicznionych przez samego właściciela budynku z zamiarem dotarcia do nieograniczonego kręgu klientów. Nazwa hotelu została nadto wskazana w zaświadczeniu nr [...] z dnia 27 września 2019 r. oraz zaświadczeniu nr [...]z dnia 27 września 2019 r. o samodzielności lokali. Fakt prowadzenia hotelu w budynku przy ul. [...] w [...] jest urzędowo potwierdzony. Kolegium zauważyło, że publikacje internetowe O. Sp. z o.o. stanowią ofertę. Z polityki prywatności wynika, że w [...] dochodzi do zawarcia i realizacji umowy o świadczenie usług noclegowych. W protokole z oględzin z 22 października 2019 r. pracownik [...] stwierdził m.in., że "udostępniono część lokali nie zajętych obecnie przez gości", "wszystkie lokale mają podobne wyposażenie", "lokale ogólnodostępne na wynajem długo i krótkoterminowy". Adnotacje takie zostały poczynione w obecności prokurenta Spółki, który nie zgłosił uwag. Wobec powyższego uzasadniony jest wniosek, że poprzednik prawny Skarżącej w budynku prowadził działalność komercyjną. Przy czym oględziny nie były dowodem podstawowym, a tylko potwierdzeniem powszechnie dostępnych informacji. Kolegium podkreśliło, że z projektu ustawy przekształceniowej wyraźnie wynika, że przekształcenie powinno dotyczyć budynków służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Zgodnie z § 3 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225) ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym - należy przez to rozumieć: a) budynek mieszkalny wielorodzinny, b) budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek przy ul. [...] mógłby być zaliczony do budynków mieszkalnych wielorodzinnych, o ile służyłby zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tymczasem z akt sprawy wynika, że budynek służył gościom do okresowego pobytu poza stałym miejscem zamieszkania na zasadzie najmu krótko lub długoterminowego, a nie prowadzeniu gospodarstw domowych przez czas nie ograniczony z góry. W tej sytuacji zdaniem Kolegium zasadnie organ I instancji dopatrywał się w budynku cech budynku zamieszkania zbiorowego, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do okresowego pobytu ludzi, w szczególności hotel, motel, pensjonat, dom wypoczynkowy, dom wycieczkowy, schronisko młodzieżowe, schronisko, internat, dom studencki, budynek koszarowy, budynek zakwaterowania na terenie zakładu karnego, aresztu śledczego, zakładu poprawczego, schroniska dla nieletnich, a także budynek do stałego pobytu ludzi, w szczególności dom dziecka, dom rencistów i dom zakonny (§ 3 pkt 5 rozporządzenia). Według stanu na 1 stycznia 2019 r. w budynku nie były również wyodrębnione lokale mieszkalne i usługowe, co uniemożliwia ustalenie ich wzajemnej proporcji zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy. Podniesione wyżej wątpliwości są nieusuwalne w toku postępowania o wydanie zaświadczenia i powinny skutkować odmową uwzględnienia wniosku. Kolegium podkreśliło, że powołana w zażaleniu decyzja nr 132/2000 z dnia 7 kwietnia 2000 r. oraz decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr 107/513/2011 z 21 listopada 2011 r. nie rozstrzygają o przeznaczeniu lub funkcji budynku w dacie 1 stycznia 2019 r. Wyodrębnienie lokali mieszkalnych lub zmiany wpisów ewidencyjnych w zakresie funkcji budynku po 1 stycznia 2019 r. nie mają znaczenia dla sprawy. Skargę na powyższe postanowienie do Sądu I instancji wniosła Skarżąca. Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 września 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 1238/23 – Sąd I instancji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. Stosownie natomiast do art. 4 ust. 1 ustawy podstawę ujawnienia prawa własności gruntów w księdze wieczystej oraz ewidencji gruntów i budynków stanowi zaświadczenie potwierdzające przekształcenie wydane przez organy wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 ustawy organ właściwy wydaje zaświadczenie z urzędu lub na wniosek. Już z samego tytułu cytowanej ustawy wynika, że dotyczy ona przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Pojęcie gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe zostało z kolei zdefiniowane w art. 1 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Dalej Sąd I instancji podał, że zgodnie natomiast z art. 1a ustawy przekształceniowej jej przepisy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Zdaniem Sądu I instancji, z powyższego wynika, że w świetle przepisów ustawy przekształceniowej rozstrzygająca jest okoliczność, czy dana nieruchomość jest, czy też nie jest zabudowana budynkami mieszkalnymi wymienionymi w art. 1 ust. 2 ustawy. W ocenie Sądu I instancji, dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. 276 z późn. zm., dalej: "p.g.i.k"), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 p.g.i.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Jak wskazuje się w doktrynie, zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Przepis ten wprowadza bezwzględne związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy (zob. Ł. Sanakiewicz, Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz Opublikowano: WKP 2019; por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 197/20; orzeczenie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dalej Sąd I instancji wskazał, że po rozpatrzeniu pierwotnego wniosku spółki O. z 6 sierpnia 2019 r. Prezydent postanowieniem z 23 marca 2020 r. nr 7/2020 odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia z uwagi na to, że w operacie ewidencji gruntów i budynków na dzień 1 stycznia 2019 r. funkcja budynku posadowionego na gruncie przedmiotowej nieruchomości opisana była jako niemieszkalna, a ponadto organ ustalił, że budynek wykorzystywany jest na cele hotelowe, do celów komercyjnych. Nie spełnia funkcji mieszkalnej, ani nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Sąd I instancji przypomniał również, że wraz ze zmianą stanu faktycznego czy też prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe zaświadczenie. Możliwe jest wydanie nowego zaświadczenia w tej samej sprawie, bez wcześniejszej zmiany lub unieważnienia pierwotnego zaświadczenia gdyż nie korzysta ono z powagi rzeczy osądzonej ponieważ jest rodzajem czynności faktycznej. Zatem w przedmiotowej sprawie należy rozstrzygnąć czy wobec treści art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej przedmiotem analizy jest wyłącznie stan nieruchomości na dzień 1 stycznia 2019 r. czy stan nieruchomości wynikający z dokumentów wydanych po tej dacie. Odpowiadając na to pytanie, zdaniem Sądu I instancji, należy podzielić pogląd organu, iż w świetle kategorycznych zapisów ustawy przekształceniowej organ może mieć na względzie jedynie stan prawny nieruchomości z 1 stycznia 2019 r. Jak wynika z akt sprawy według danych z ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 1 stycznia 2019 r. (k. 29/87 akt) w rubryce rodzaj budynku wpisano "pozostałe budynki niemieszkalne", w rubryce inne funkcje budynku wpisano "inny budynek handlowo-usługowy", w rubryce funkcja użytkowa wpisano "inne budynki niemieszkalne". Budynek niemieszkalny obejmuje zarówno lokale służące działalności produkcyjnej, usługowej, handlowej, garaże, pracownie, jak i może co do zasady dotyczyć przykładowo apartamentu udostępnianego w ramach usług hotelarskich. Należy zauważyć, że nieruchomość stanowiła i stanowi miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą hotel [...]. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż na dzień 1 stycznia 2019 r. według danych z ewidencji gruntów i budynków nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji na dzień 1 stycznia 2019 r. bezsprzecznie bowiem wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie mieściła się w definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Zdaniem Sądu I instancji, zatem organy słusznie odmówiły wydania zaświadczenie żądanej treści. Podnieść wypada, że celem ustawy jest zniesienie prawa użytkowania wieczystego na gruntach zabudowanych na cele mieszkaniowe. Gramatyczna wykładnia przepisów nie pozostawia wątpliwości, że zakresem regulacji objęte są wyłącznie nieruchomości, na których znajdują się budynki o funkcji mieszkalnej, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, umożliwiającą prawidłowe korzystanie z budynków mieszkalnych. Z tych względów, przekształceniem nie zostaną objęte nieruchomości całkowicie wolne od zabudowy lub zabudowane innymi, niż określone w ustawie obiektami, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie na datę 1 stycznia 2019 r. Poza sporem jest że przedmiotowa nieruchomość nie służyła i nie nadal nie służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. W przedmiotowym budynku były i są świadczone usługi hotelarskie, bowiem nie ulega wątpliwości, że zasadniczym założeniem działalności hotelarskiej jest krótkotrwały wynajem mieszkań lub pokoi. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożyła Skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: I. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na jego treść, tj. naruszenie: 1) art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 147 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., art. 188 p.p.s.a, oraz art. 145 § 1 pkt. a) p.p.s.a., poprzez niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przez organ administracji art. 6, art. 10 i art. 80 k.p.a. i uznanie, iż brak jest podstaw do wydania Skarżącej zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie w prawo własności przysługującego Skarżącej prawa użytkowania wieczystego gruntu; 2) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, które miało istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie pomimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes strony niniejszego postępowania, jak również organy administracyjne nie zebrały wyczerpująco i rozpatrzyły materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało: a) nieprawidłowym i nieuzasadnionym powtórzeniem Sąd I instancji twierdzeń organów administracyjnych, iż budynek Skarżącej nie spełnia funkcji mieszkaniowej; b) całkowitym pominięciu, iż w księdze wieczystej dla budynku wpisana jest funkcja mieszkaniowa; c) całkowitym pominięciu, że z dokumentów administracyjnych załączonych do przedmiotowego postępowania wynika, że nieruchomość Skarżącej została zabudowana budynkiem przeznaczonym na cele mieszkaniowe, że zostało w budynku wyodrębnionych 33 lokali w tym 24 mieszkalnych, a w konsekwencji brak było podstaw do odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia, albowiem zostały spełnione wszystkie przesłanki z ustawy przekształceniowej do wydania wnioskowanego zaświadczenia; d) błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że organy administracyjne w ramach prowadzonego postępowania o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności mogą kwestionować prawa wynikające z treści księgi wieczystej, a nie ograniczyć się do zbadania, czy dana nieruchomość objęta jest prawem użytkowania wieczystego gruntu, jak również, czy dana nieruchomość zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe; 3) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. w związku z artykułem 217 i 218 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w sprawie, przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy wskazywał, iż organy administracyjne nieprawidłowo uznały, iż brak jest podstaw do wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji, gdy został złożony wniosek o wydania zaświadczenia w zakresie urzędowego potwierdzenia stanu prawnego, który wprost wynika z księgi wieczystej dla przedmiotowej nieruchomości (stosownie do treści art. 4 ust. 3 ustawy przekształceniowej); 4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji oceny ustalonego przez organ stanu faktycznego pod kątem zgodności z prawem, a także zbyt ogólne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku przez Sąd I instancji do części sformułowanych w skardze zarzutów, a dotyczących naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego i prawa procesowego; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał i nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy w tym kwestii mieszkalnego charakteru 24 lokali wyodrębnionych w budynku oraz uchylił się od wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem; 6) art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przejawiający się w tym, że Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie uwzględnił materiału dowodowego odnoszącego się ściśle do zarzutów i wniosków ze złożonej skargi i pominął część materiału dowodowego dołączonego do akt sprawy, i mającego kluczowe znaczenie dla sprawy, w tym m.in. dokumentów powołanych w pkt. 3 petitum skargi; 7) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez pominięcie dowodów Skarżącego w postaci dokumentów powołanych w pkt. 3 petitum skargi podczas gdy postulowane dowody pozostawały w związku z oceną postanowienia Kolegium, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że wskazane uchybienia proceduralne miały istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku. Wynika to bowiem z faktu, że gdyby Sad I instancji nie naruszył wskazanych przepisów, to powinien stwierdzić, że: po pierwsze, nieruchomość Skarżącej jest objęta prawem użytkowania wieczystego gruntu, po drugie - przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem na cele mieszkaniowe. Tym samym, zostały spełnione wszystkie przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia. II. prawa materialnego przez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie: 1) art. 1 ust. 1, 2 i 5, art. 4 ust. 1 pkt 3, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy przekształceniowej, poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe w sprawie zastosowanie, a wyrażające się w nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, iż obecnie brak jest podstaw do wydania wnioskowanego przez Skarżące zaświadczenia, w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z w/w przepisów do wydania wnioskowanego zaświadczenia i nie może bowiem ulegać wątpliwości w sprawie niniejszej, że nieruchomość Skarżącej zabudowana jest budynkiem na cele mieszkaniowe co tym samym wskazuje, że zostały spełnione przesłanki do wydania wnioskowanego zaświadczenia; 2) art. 4 ust. 3 i 6 ustawy przekształceniowej przez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że wydanie zaświadczenia ma zasadniczo bazować na danych z ewidencji gruntów i budynków, gdy tymczasem dane z ewidencji gruntów i budynków mają służyć wyłącznie sformułowaniu treści zaświadczenia odnośnie do oznaczenia nieruchomości gruntowej lub lokalowej oraz określeniu jego adresatów, a ustalenie czy dany grunt spełnia kryteria ustawowe dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wymaga odniesienia się organu administracji do wszelkich posiadanych dokumentów i ewidencji; 3) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. niezastosowanie w sprawie niniejszej, co skutkowało nieprawidłowym uznaniem przez Sąd I instancji, iż obecnie nie ma możliwości wydania wnioskowanego zaświadczenia, w sytuacji, gdy zastosowanie wskazanych przepisów musiałoby doprowadzić do wydania przedmiotowego zaświadczenia, albowiem zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece "domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym", zaś nie jest rzeczą organu administracyjnego - zwłaszcza w postępowaniu o wydanie zaświadczenia, ustalenie odmiennie niż zostało to ujawnione w treści księgi wieczystej - co wynika wprost z art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej. Wobec powyższego Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Nadto, wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz nie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skarga kasacyjna zawiera częściowo usprawiedliwione podstawy kasacyjne. Skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, a zatem co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak, mając na uwadze charakter podniesionych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny dokona łącznie oceny zaskarżonego wyroku, odnosząc się do istoty postępowania kontrolowanego przez Sąd I instancji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów. W rozpoznawanej sprawie wniosek Skarżącej o przekształcenie dotyczył prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego przy ul. [...] w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...], przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, że nieruchomości powyższej nie można uznać za grunt zabudowany na cele mieszkaniowe, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., gdyż nieruchomość stanowiła i stanowi miejsce wykonywania działalności gospodarczej pod nazwą hotel [...]. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, prawidłowo uznały organy, że w odniesieniu do nieruchomości Skarżącej, brak było podstaw do wydania zaświadczenia o przekształceniu, gdyż na dzień 1 stycznia 2019 r. według danych z ewidencji gruntów i budynków nieruchomość ta nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe w rozumieniu ustawy. Ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji na dzień 1 stycznia 2019 r. bezsprzecznie bowiem wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie mieściła się w definicji gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe. Skarżąca kasacyjnie nie zgadzając się z tym stanowiskiem Sądu I instancji wskazała, że nieprawidłowe jest przyjęcie, że o sposobie kwalifikacji budynku (gruntu) dla celów gospodarki nieruchomościami decydują funkcje (przeznaczenie) wskazane w ewidencji gruntów i budynków. Owe dane mają służyć wyłącznie sformułowaniu treści zaświadczenia odnośnie do oznaczenia nieruchomości gruntowej lub lokalowej oraz określeniu jego adresatów, a ustalenie czy dany grunt spełnia kryteria ustawowe dla przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, wymaga odniesienia się organu administracji do wszelkich posiadanych dokumentów i ewidencji. Odnosząc się do przedstawionego problemu, należy przypomnieć, że w myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami: 1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub 2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub 3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności powiązane zostało z charakterem obiektów usytuowanych na gruncie. Zaświadczenie o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntu w prawo własności powinno zostać wydane, jeżeli brak jest wątpliwości czy to prawnych, czy faktycznych co do tego, że jest to grunt zabudowany na cele mieszkaniowe w rozumieniu przywoływanej ustawy, a więc zabudowany obiektami o przeznaczeniu mieszkaniowym wskazanymi w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. W takiej sytuacji organ nie może w zasadzie uchylić się od wydania zaświadczenia. Skutek przewidziany w art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. został uzależniony jedynie od spełnienia przesłanek wyznaczonych przez zakres przedmiotowy ustawy (patrz. szerz. Ł. Sanakiewicz Art. 1 w: Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Komentarz. Wolters Kluwer Polska, 2019.). Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie, na jakiej podstawie należy ustalić, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, to co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 20 p.g.k. ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów – ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty; 2) budynków – ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych; 3) lokali – ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 p.g.k. podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Zamiarem ustawodawcy przy wprowadzaniu zawartej w przytoczonym wyżej przepisie ogólnej klauzuli związania danymi ewidencyjnymi było uporządkowanie i ujednolicenie sposobu postrzegania szeregu istotnych parametrów nieruchomości i to w ogólnym kontekście (wymiaru podatków, statystyki, planowania przestrzennego, prowadzenia ksiąg wieczystych itd.). Wydaje się, że przepis ten wprowadza jako zasadę związanie zapisami ewidencji gruntów i budynków również dla potrzeb stosowania komentowanej ustawy. Innymi słowy dla ustalenia, czy dana nieruchomość jest zabudowana budynkami mieszkalnymi, co do zasady punktem wyjścia powinny być zapisy zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Ujawniona w ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku powinna mieć zatem pierwszeństwo przy ustalaniu przesłanek warunkujących przekształcenie. W praktyce wątpliwości co do zakresu tego związania mogą powstać w przypadku kolizji między stanem faktycznym nieruchomości a informacjami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków. Wpisy do tej ewidencji oraz powiązanej z nią kartoteki budynków, o której mowa w § 36a rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2024 r. poz. 219 ze zm.), czy poprzednio obowiązującego § 26 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r poz. 393), często są bowiem wpisami historycznymi, nieuwzględniającymi niejednokrotnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonanej po jego wybudowaniu, czy też zmian stanu prawnego wynikających z kolejnych nowelizacji przepisów ustawowych. W takich sytuacjach należy dopuścić odstępstwo od bezwzględnego związania wpisami zawartymi w ewidencji gruntów i budynków (Ł. Sanakiewicz w cyt. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe...). Również w orzecznictwie można spotkać się ze stanowiskiem, że wpis do ewidencji gruntów nie pełni na gruncie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. dominującej, a tym bardziej wyłącznej, roli źródła informacji. Wydający zaświadczenie organ powinien zatem dążyć do potwierdzenia przesłanek przedmiotowych zawartych w art. 1 ust. 2 ustawy z uwzględnieniem wszystkich danych, jakie są w jego posiadaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 793/21, źródło CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że odstępstwo to może mieć miejsce m.in. jeżeli informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków pozostają w sprzeczności z danymi zamieszczonymi w innych rejestrach publicznych, których pierwszeństwo (przed danymi ewidencyjnymi) wynika z regulujących ich prowadzenie bezwzględnie obowiązujących przepisów. W tym wypadku takim rejestrem będą księgi wieczyste (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2014 r., sygn. akt II FSK 1930/12, źródło CBOSA). Na etapie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ nie może jednak odwoływać się do wysokości stawki rocznej za użytkowanie wieczyste, bowiem tego rodzaju postępowanie wykracza poza zakres postępowania o wydanie zaświadczenia. Nadto ustawodawca nie wiązał z tego rodzaju okolicznościami żadnych skutków w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (cyt. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 793/21, źródło CBOSA). Dla potrzeb przekształcenia użytkowania wieczystego na gruncie przepisów komentowanej ustawy nie mają jednak żadnego znaczenia ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Funkcje budynków ujawnione w księgach wieczystych mogą mieć natomiast znaczenie jedynie pomocnicze, w sytuacji gdy w konkretnym przypadku przesłanki do przekształcenia nie będą mogły zostać ustalone przy wykorzystaniu innych dokumentów i rejestrów będących w posiadaniu organu właściwego do wydania zaświadczenia (Ł. Sanakiewicz w cyt. Przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe...). Reasumując, wszelkie przesłanki warunkujące przekształcenie powinny być oceniane według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Oceniając spełnienie przesłanek, należy uwzględnić także prawomocne rozstrzygnięcia organów administracji publicznej wpływające na funkcję budynku znajdującego się na nieruchomości. Takimi decyzjami będą w szczególności decyzja o pozwoleniu na użytkowanie czy decyzja o pozwoleniu na budowę. Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji, należało uznać za błędne stanowisko Sądu I instancji, który podzielił ocenę Kolegium, że w świetle kategorycznych zapisów ustawy przekształceniowej organ może mieć na względzie jedynie stan prawny nieruchomości z 1 stycznia 2019 r. Wychodząc z takiego założenia, Sąd I instancji pozostawił poza zakresem orzekania ustalenie wartości dowodowej decyzji nr 132/2000 z dnia 7 kwietnia 2000 r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr 107/513/2011 z 21 listopada 2011 r. uznając, że wyodrębnienie lokali mieszkalnych lub zmiany wpisów ewidencyjnych w zakresie funkcji budynku po 1 stycznia 2019 r. nie mają znaczenia dla sprawy. Ocena w powyższym zakresie ma istotne znaczenie, jeśli uwzględni się, że aktualnie w operacie ewidencji gruntów i budynków funkcja budynku określona jest jako mieszkalna. Aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków, we wskazanym zakresie, nastąpiła na podstawie decyzji Prezydenta z 10 grudnia 2019 r. nr 1405/2019. Dla lokali usytuowanych w przedmiotowym budynku zostały założone kartoteki na podstawie zaświadczeń o samodzielności lokali wydanych we wrześniu 2019 r. na wniosek użytkownika wieczystego. Warto dodatkowo przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2025 r., sygn. akt I OSK 1386/23 (źródło CBOSA), w którym wyjaśniono, że w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. początkowo przyjęto założenie, że warunkiem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów jest zabudowanie nieruchomości wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub tymi budynkami wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 cyt. ustawy), dalsze możliwości przekształcenia zostały też zawarte w art. 2 tej ustawy. Kolejno ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. została znowelizowana ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1309). Nowelą tą została zmodyfikowana dotychczasowa treść art. 2 omawianej ustawy, a ponadto dodano do ustawy przekształceniowej regulację zawartą w art. 1a. Aktualnie więc przepisy omawianej ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. Dodać też w tym miejscu trzeba, że z uwagi na treść art. 2 ust. 1a ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., Sąd Najwyższy wydał w dniu 28 września 2021 r. postanowienie w sprawie o sygnaturze akt I CSKP 3443/21, w którego uzasadnieniu wyjaśnił, że po wejściu w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. istniała wprawdzie wątpliwość co do przysługiwania użytkownikowi wieczystemu uprawnienia do wystąpienia z wnioskiem o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej. Na usunięcie tej wątpliwości pozwoliła jednak w/w ustawa z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw. Znowelizowała ona bowiem ustawę z dnia 20 lipca 2018 r. w ten sposób, że z mocą wsteczną, od 1 stycznia 2019 r., przyznano użytkownikowi wieczystemu oraz m.in. zarządowi spółdzielni mieszkaniowej (art. 2 ust. 1b) legitymację do złożenia wniosku o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej. Wniosek o założenie księgi wieczystej lub wyłączenie działki gruntu z istniejącej księgi wieczystej może też złożyć zarząd wspólnoty mieszkaniowej lub zarządca, któremu powierzono zarząd nieruchomością wspólną (art. 2 ust. 1b cyt. ustawy). Odniesienia wymaga jeszcze kwestia zakresu postępowanie wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 218 § 2 k.p.a. Dla ujawnienia w księdze wieczystej i ewidencji gruntów i budynków nowego, powstałego z mocy prawa stanu prawnego tych gruntów, niezbędne jest bowiem wydanie przez właściwy organ zaświadczenia (art. 4 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o z dnia 20 lipca 2018 r.). W przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego zostało uregulowane postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń. Przepisy te będą miały zastosowanie przy wydawaniu zaświadczeń, o których mowa w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. w zakresie nieuregulowanym w ustawie. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Zaświadczenie potwierdza natomiast istnienie uprawnień i obowiązków określonych uprzednio indywidualnym aktem prawnym lub aktem generalnym, ale tylko wówczas, gdy sytuacja jest jasna i bezspornie wynika z prowadzonych przez organ rejestrów, ewidencji, czy innych będących w jego posiadaniu danych i nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego (zob. Z. R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, PiP 2004/10, str. 60-61). Artykuł 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, ale tylko w koniecznym zakresie. Oznacza to, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2021, uwagi do art. 218). Zgodzić się trzeba z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z dnia 21 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 475/19 wskazał, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. (...). Jako postępowanie uproszczone, postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia nie wymaga więc prowadzenia postępowania dowodowego w pełnym zakresie, czy rozstrzygnięć spornych kwestii, tak jak to czyni organ w postępowaniu jurysdykcyjnym. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, istniejących już faktów lub stanu prawnego. Niezależnie od zasadniczej roli jaka przypisuje się w tym postępowaniu danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Zakres takiego postępowania wyjaśniającego będzie wynikać nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego (M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, https://sip.lex.pl, Komentarz do art. 218; podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1836/16, źródło CBOSA). To potwierdzenie na podstawie akt sprawy nie musi dotyczyć koniecznie akt znajdujących się w fizycznym posiadaniu organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2025 r., sygn. akt I OSK 1312/22, źródło CBOSA).To ostatnio przywołane stanowisko należy w pełni podzielić. Wobec powyższego skuteczne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Pomimo tego, że niniejsze postępowanie – jako, że dotyczyło wydawania zaświadczenia - było prowadzone na podstawie art. 217 – art. 220 k.p.a., to jednak w jego ramach powinny być stosowane zasady ogólne Kodeksu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 733/09 (źródło CBOSA): "W sprawach nieuregulowanych w przepisach Działu VII k.p.a. odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o ogólnym postępowaniu administracyjnym, a zwłaszcza zasady ogólne k.p.a."; por. M. Jaśkowska [w:] M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 218, https://sip.lex.pl). Za skuteczne należało uznać również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Odniesienie się do pozostałych zarzutów należało uznać za przedwczesne. Niezasadnie natomiast zarzucono naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Zauważyć trzeba, że przywołane przepisy prawa należą do przepisów ustrojowych, a nie do przepisów postępowania. O naruszeniu tych regulacji można mówić tylko wówczas, gdy sąd wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (tzn. poza kontrolę działalności administracji publicznej, rozpoznając skargę na akt lub czynność nieobjęte jego kognicją), bądź w sprawach należących do jego właściwości uchyli się od badania legalności działalności administracji, ewentualnie zastosuje środki ustawie nieznane oraz posiłkować się przy tym będzie innym kryterium niż zgodność z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., o sygn. akt II GSK 1293/13; por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2024 r., o sygn. akt I GSK 1145/20, źródło CBOSA). Żadna z takich sytuacji w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała, gdyż WSA w Warszawie przeprowadził kontrolę decyzji objętej zakresem właściwości tego Sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Jeżeli sąd administracyjny stosuje środki określone w ustawie, to każde jego orzeczenie jest realizacją obowiązku przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej. W takich przypadkach nie może być mowy o naruszeniu dyspozycji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. ani art. 3 § 1 p.p.s.a. Ponadto należy wyjaśnić, że Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego - kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Dlatego wniosek Skarżącej o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów mógł nie zostać uwzględniony. W ponownym postępowaniu organ dokona oceny przesłanki warunkującej przekształcenie według stanu faktycznego na dzień, w którym to przekształcenie następuje, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym momencie stanu prawnego. Rzeczą organu będzie odnieść się, w kontekście przedstawionej wykładni przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., do decyzji o wyodrębnieniu lokali mieszkalnych oraz zmiany wpisów ewidencyjnych w zakresie funkcji budynku po 1 stycznia 2019 r. Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.).