I OSK 4386/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1231/18 w sprawie ze skargi Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty W. nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Województwa [...] kwotę 1020 ( jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Województwa [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Marszałek Województwa [...] wnioskiem z 27 września 2017 r. zwrócił się do Starosty W. o wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy ewidencyjnej dla działki nr [...] z obrębu C. w gminie W.. Jako interes prawny do otrzymania danych z operatu ewidencyjnego skarżący wskazał art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.). Jednocześnie poprosił także o zwolnienie z opłat na podstawie art. 40b ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm., dalej jako: p.g.i.k.). Starosta W. wydał decyzję z [...] listopada 2017 r., w której ustalił wysokość opłaty za wydanie wypisu z rejestru gruntów i wyrysu z mapy zasadniczej w postaci drukowanej dla działki nr [...] z obrębu [...] oraz opłaty za przesyłkę na kwotę 160 zł, w tym 150 zł za sporządzenie wnioskowanych materiałów i 10 zł za przesyłkę. W uzasadnieniu organ wskazał, że Marszałek Województwa podjął działanie związane z gospodarką nieruchomościami, a nie z zamiarem ujawnienia swojego prawa własności w księdze wieczystej, gdyż według Starosty tego prawa nie posiada. Starosta wskazał, że dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji Wojewody stwierdzającej nabycie działki nr [...] Marszałek Województwa może ubiegać się o zwolnione z opłat za dokumenty z operatu ewidencyjnego, w celu przedłożenia ich wraz z wnioskiem o założenie księgi wieczystej. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Województwa [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ podniósł, że przypadki niepobierania opłat za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego reguluje art. 40b ust. 2 p.g.i.k., który to przepis należy interpretować ściśle, jako wyjątki od zasady odpłatnego udostępniania danych z ewidencji gruntów i budynków. Organ podkreślił, że występowanie z wnioskiem do Wojewody o potwierdzenie nabycia prawa własności przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w W. w trybie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 73 Przepisów wprowadzających ustawy reformujących administrację publiczną może, ale nie musi prowadzić do założenia księgi wieczystej. Zarząd Dróg Wojewódzkich nie spełni tym samym wymagań nieodpłatnego udostępniania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w celu założenia księgi wieczystej, a jedynie podejmie próbę regulacji stanu prawnego. Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 63 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego koszt uregulowania mienia przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego ponosi Skarb Państwa, organ wskazał, że ten przepis nie odnosi się do art. 73 ww. ustawy, lecz do mienia przekazywanego przez Skarb Państwa w trybie art. 60 tej samej ustawy, a więc nie dotyczy dróg o nieuregulowanym stanie prawnym. Podsumowując swoje rozważania organ stwierdził, że wnioskowany wypis i wyrys z operatu ewidencyjnego nie służy na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu jakim jest ujawnienie praw majątkowych do nieruchomości w księdze wieczystej przysługujących Województwu [...]. Zgodnie z ogólną zasadą odpłatności za materiały z operatu ewidencyjnego wnioskowane wypisy powinny być wydane odpłatnie. Z takim stanowiskiem nie zgodził się skarżący wnosząc skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 tj.). W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że występowanie z wnioskiem do wojewody w celu wydania decyzji zgodnej z normą prawną wyrażoną w art. 73 ustawy reformującej jest jednym z działań zmierzających do uregulowania stanu prawnego, którego następstwem może być ujawnienie prawa własności w księdze wieczystej. Jednocześnie, zgodnie z treścią art. 40b ust. 2 p.g.i.k., wśród enumeratywnie opisanych wyłączeń ustawodawca nie przewidział nieodpłatnego wydawania wypisów i wyrysów z operatu ewidencyjnego w przypadku przeniesienia prawa własności do nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, jak również przeniesienia prawa własności do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zatem wyłączenie z art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a/ p.g.i.k. nie obejmuje sytuacji, jaka wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze, że wystarczająca do zastosowania zwolnienia z opłat jest okoliczność, iż żądane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego mają stanowić podstawę ujawnienia prawa do nieruchomości, a dokładniej są związane z czynnościami, które mają służyć ujawnieniu tego prawa. Aprobata interpretacji ww. przepisu dokonanej przez stronę skarżącą doprowadziłaby, zdaniem Sądu I instancji, do obejścia przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zakresie odpłatności za udostępnianie materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Strona pomija bowiem istotną okoliczność, że zawnioskowane dane z ewidencji gruntów mają być wykorzystane dwuetapowo. Pierwszym etapem jest postępowanie związane z uzyskaniem decyzji potwierdzającej nabycie prawa majątkowego przez Województwo [...] (prawa własności nieruchomości). Drugim zaś etapem jest ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej. Zatem zawnioskowane dane nie służą na tym etapie bezpośrednio celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie praw majątkowych przysługujących Województwu [...]. Dane z ewidencji gruntów – jak to wynikało ze stanu faktycznego sprawy - w pierwszej kolejności były niezbędne w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia przez Województwo [...] praw do nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Województwo [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw za obie instancje. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. poprzez uznanie, że wypisy z rejestru gruntów i wyrysy z mapy zasadniczej wydane na potrzeby postępowania administracyjnego przed Wojewodą [...] celem wydania decyzji na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie są wydawane Województwu w związku z jego działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa własności Województwa w księdze wieczystej, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu powinna prowadzić do wniosku, iż celem przedmiotowych przepisów było stworzenie możliwości nieodpłatnego udostępnienia danych ewidencyjnych w celu realizacji celu publicznego, poprzez wszelkie działania mające na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Województwa w księdze wieczystej, czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie wskazanego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni przepisu art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101, dalej jako: p.g.i.k.), zgodnie z którym nie pobiera się opłaty za wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego sporządzane i wydawane na żądanie organów administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego, w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wskazany przepis nie dotyczy wyłącznie sytuacji, w której żądany dokument załączany jest do wniosku kierowanego do sądu rejonowego - wydział ksiąg wieczystych. Użycie przez ustawodawcę sfomułowanie "(...) działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej (...)" wskazuje, że chodzi nie tylko o samo złożenie wniosku, ale także o wszelkie czynności i działania składające się i mające na celu ujawnienie tych praw, w tym również te związane z uzyskaniem decyzji stanowiącej podstawę ich nabycia. Ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie należy się zgodzić. Jak jednolicie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym przywołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK I OSK 1396/16) norma art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. nie odpowiada wprost na pytanie jak należy rozumieć pojęcie "ujawnienie prawa do nieruchomości". W znaczeniu językowym ujawnić to odkryć coś, stwierdzić istnienie czegoś oraz podać do wiadomości coś, co było trzymane w tajemnicy. Ujawnienie prawa do nieruchomości to również pokazanie czegoś, co dotychczas było ukryte (sjp.pwn.pl/ujawnić). Treść przytoczonego przepisu wskazuje, że ustawodawca określając przypadki zwolnienia od opłat posługuje się nie tylko kryterium podmiotowym, ale równocześnie stosuje kryterium przedmiotowe, wskazując tym samym jaki podmiot i w zakresie jakich spraw podlega zwolnieniu. O tym, że użyty w art. 40 ust.2 pkt 4 lit a p.g.i k. termin ujawnienia prawa w księdze wieczystej może mieć inny zakres niż termin ten funkcjonujący na gruncie ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, świadczy powoływana przez Sąd I instancji ustawa z dnia 7 września 2007 r. o ujawnieniu w księgach wieczystych prawa własności Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2012 r., poz.1460 ze zm.). Odnosząc się do tej ustawy WSA zasadnie wskazuje, że ustawowy termin "ujawnienia w księgach wieczystych" w sposób bezsporny dotyczy wyłącznie pierwszego ujawnienia Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jako właściciela określonej nieruchomości. Jednocześnie jednak, na tle rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji zastosował zawężającą wykładnię art. 40 ust.2 pkt 4 lit a p.g.i k. w zakresie pojęcia "działań mających na celu ujawnienie prawa do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w księdze wieczystej", niezasadnie przyjmując, że nie dotyczą one czynności zmierzających do uzyskania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.), potwierdzającej nabycie praw do nieruchomości. Sąd I instancji całkowicie pominął, że decyzja taka nie tworzy nowego stanu prawnego, potwierdza jedynie stan prawny istniejący w dniu 31 grudnia 1998 r. Stanowi ona wiążące potwierdzenie dokonanych ex lege zmian w sytuacji prawnej określonych podmiotów, co wywołuje skutki ex tunc. Decyzja ta ma charakter deklaratoryjny, stwierdzający nabycie prawa własności z mocy prawa i jednocześnie stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W tym kontekście, zainicjowanie przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego postępowania administracyjnego w celu uzyskania ostatecznej decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości z mocy prawa, jest bez wątpienia działaniem koniecznym dla ujawnienia praw do nieruchomości w księdze wieczystej i de facto zmierzającym do tego celu. Dlatego też nie można się zgodzić z Sądem I instancji, że wnioskowane dane z ewidencji gruntów nie służą na tym etapie celowi publicznemu, jakim jest ujawnienie praw przysługujących Województwu [...]. Nie ma podstaw aby w tym przypadku dokonywać rozróżnienia działań jednostki samorządu terytorialnego na pośrednio i bezpośrednio służące ujawnieniu praw do nieruchomości. Ustawodawca w żadnym miejscu omawianego art. 40b ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. nie wskazuje, że ma być to działanie "bezpośrednio" służące ujawnieniu praw, rozumiane jako etap składania wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej. W przepisie tym jest mowa wyłącznie o zwolnieniu określonej kategorii podmiotów "w związku z ich działaniami mającymi na celu ujawnienie prawa do nieruchomości (...) w księdze wieczystej". W okolicznościach analizowanego przypadku nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Województwo [...] dąży do ujawnienia swojego prawa do nieruchomości podejmując odpowiednie czynności służące uzyskaniu wymaganego potwierdzenia. O ile bowiem nabycie własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa, o tyle fakt ten może być ujawniony w księdze wieczystej tylko na podstawie decyzji wojewody (art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.). Do zastosowania zwolnienia z opłat w tej sprawie wystarczająca jest więc okoliczność, iż żądane wypisy i wyrysy z operatu ewidencyjnego mają służyć uzyskaniu decyzji potwierdzającej nabycie praw do nieruchomości, które to działania w istocie ukierunkowane są na ujawnienie (wykazanie po raz pierwszy) tego prawa w księdze wieczystej. Tego rodzaju czynności mieszczą się w kryteriach przedmiotowych art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. w przedstawionym powyżej zakresie, a zatem zarzut naruszenia tego przepisu, zarówno w płaszczyźnie interpretacji, jak i jego zastosowania, jest trafny. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku. Korzystając z uprawnień przewidzianych w tym przepisie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., uchylił również decyzje organów obu instancji, które zostały oparte, tak jak wyrok Sądu I instancji, na częściowo błędnej wykładni art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. a p.g.i.k. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 188 P.p.s.a. w zw. z art. 200 P.p.s.a. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 P.p.s.a.