I OSK 437/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) Sędzia del. WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu 28 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 309/24 w sprawie ze skargi M. K. i D. K. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 listopada 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 309/24 - wydanym na skutek skargi M. K. i D. K. (dalej: skarżący) na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji): w pkt 1) zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do rozpatrzenia wniosku skarżących z 4 lipca 2018 r. o odszkodowanie za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości, w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2) stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku; w pkt 3) stwierdził, że bezczynność miała charakter rażącego naruszenia prawa; w pkt 4) przyznał od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących sumę pieniężną w wysokości 2.000 zł; w pkt 5) zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze kasacyjnej od ww. wyroku pełnomocnik Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: skarżący kasacyjnie, organ administracji) zarzucił naruszenie: (1) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1-3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez stwierdzenie bezczynności skarżącego kasacyjnie w rozpoznaniu wniosku o ustalenie odszkodowania, gdy organ i wywłaszczeni współwłaściciele pozostawali w cywilnoprawnej fazie ustalenia odszkodowania, w której to fazie nie mają zastosowania przepisy k.p.a., a więc nie mogła zaistnieć bezczynność organu; (2) przepisu postępowania, tj. art 61 § 1 k.p.a. w zw. z przepisem prawa materialnego, tj. art 98 ust 3 u.g.n. poprzez uznanie, że skarżący złożyli wniosek inicjujący postępowanie, o którym mowa w art. 98 ust 3 zdanie trzecie, gdy nie miało to miejsca; (3) przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. i art 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. w zw. z art 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz przepisem prawa materialnego, tj. art 98 ust 3 u.g.n. poprzez stwierdzenie, że bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa, gdy bezczynność w ogóle nie wystąpiła; (4) przepisów postępowania, tj. art 149 § 1 pkt 3 oraz § 2 p.p.s.a. i art 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. w zw. z art 35 § 1 i 3 k.p.a. oraz przepisem prawa materialnego, tj. art 98 ust 3 u.g.n. poprzez przyznanie skarżącym od skarżącego kasacyjnie sumy pieniężnej w sytuacji, gdy nie wystąpiła bezczynność organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uchyleniem zaskarżonego wyroku i oddaleniem skargi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej przedstawił stanowisko mające uzasadniać oddalenie skargi kasacyjnej, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 t.j.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie tego Sądu przytoczonymi w skardze podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia ziszczenia się przesłanek nieważności postępowania, poddano ocenie zaskarżony wyrok, pod kątem zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, zatem podlega oddaleniu. Skarżący kasacyjnie utrzymuje, że sprawa z wniosku skarżących z 4 lipca 2018 r., ponowionego w piśmie z 25 kwietnia 2023 r., o odszkodowanie za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 t.j. z późn. zm.; dalej: u.g.n.), w wyniku podziału nieruchomości dokonanego prawomocną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z 13 czerwca 2018 r., nie wyszła poza etap cywilnoprawnych rokowań. Wobec tego, że do etapu cywilnoprawnego nie mają zastosowania przepisy k.p.a., to nie mogła zaistnieć bezczynność organu administracji w rozpoznaniu ww. wniosku. Stanowisko to nie jest trafne. Stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 (tj. przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości), przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich obejmuje uzgodnienie wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem administracji, natomiast w ramach drugiego trybu odszkodowanie ustalane jest w decyzji administracyjnej. Przeprowadzenie rokowań, które mają cywilnoprawny charakter, jest obligatoryjne i dopiero po wyczerpaniu tego etapu możliwe jest procedowanie w trybie administracyjnym. Zatem dopiero od momentu, od którego odszkodowanie ustalane jest w ramach postępowania administracyjnego, możliwe jest dokonywanie oceny pod kątem ewentualnej bezczynności organu administracji w zakresie wydania rozstrzygnięcia w sprawie (vide np. uzasadnienia wyroków NSA : z 6 marca 2019 r., I OSK 2717/18, z 17 kwietnia 2019 r., I OSK 3039/18 oraz I OSK 3042/18, z 31 maja 2019 r., I OSK 3620/18 oraz I OSK 3623/18, z 6 lutego 2020 r., I OSK 3708/18, z 6 grudnia 2021 r., I OSK 386/20). Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący 4 lipca 2018 r. wystąpili z wnioskiem o odszkodowanie za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości. Pismem z 16 lipca 2019 r. - a więc rok później - organ administracji poinformował skarżących o wynikających z art. 98 u.g.n. dwóch trybach postępowania odszkodowawczego oraz o tym, że przed podjęciem rokowań konieczne będzie ujawnienie w księdze wieczystej nabytych praw. Organ wyjaśnił również, że w sprawie podejmowane są działania polegające na skompletowaniu niezbędnej dokumentacji do analizy wniosku w zakresie zasadności roszczenia odszkodowawczego. W piśmie z 4 grudnia 2019 r. skarżący – w nawiązaniu do wniosku z 4 lipca 2018 r. – wnieśli o podjęcie przez organ administracji stosownych działań, tj. o złożenie na podstawie art. 98 ust. 2 u.g.n. wniosku o ujawnienie w księdze wieczystej praw m. st. Warszawy do działek gruntu wydzielonych pod drogę gminną ostateczną decyzją podziałową z 13 czerwca 2018 r. oraz o wyznaczenie terminu rokowań. Księgi wieczyste dla ww. nieruchomości zostały założone 3 czerwca 2020 r., a jako ich właściciela wpisano m. st. Warszawę. W piśmie z 25 kwietnia 2023 r. skarżący wystąpili o podjęcie pilnych działań zmierzających do ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu tego pisma podniesiono m.in.: "Mając na uwadze, że od 2000 roku [powinno być: 2020 roku – uwaga NSA] brak jest jakichkolwiek przeszkód prawnych, aby przystąpić do kolejnego etapu rozpoznania sprawy, a wniosek Wnioskodawców z dnia 4 lipca 2018 r. już prawie od 5 lat nie jest rozpoznany, zasadne jest wezwanie do jak najszybszego przystąpienia do kolejnego etapu rozpoznawania sprawy. (...) pierwotna, dwuletnia zwłoka w aktualizacji treści księgi wieczystej, a następnie niepodejmowanie przez Prezydenta m. st. Warszawy od prawie 3 lat żadnych czynności w sprawie, nosi znamiona bezczynności organu (...) Skoro bowiem dane w księdze wieczystej zostały już 3 lata temu zaktualizowane, a decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 13 czerwca 2018 r. od prawie 5 lat jest rozstrzygnięciem ostatecznym i prawomocnym nie ma żadnych przeszkód prawnych aby rozpoznać wniosek o wypłatę stosownego odszkodowania." Skarżący wskazali jednocześnie, że o ile przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest obligatoryjne, to nie budzi jednak wątpliwości, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ nie reaguje w rozsądnym czasie, to tym samym ziszcza się przesłanka niedojścia do uzgodnienia, wskazana w art. 98 u.g.n., gdyż po stronie organu nie ma woli dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie. W odpowiedzi na powyższy wniosek skarżących, w piśmie z 24 maja 2023 r. organ administracji poinformował, że dokumentacja niezbędna do zweryfikowania zgłoszonego roszczenia odszkodowawczego została w znacznym stopniu skompletowana, natomiast wobec braku zgody wnioskodawców na wypłatę odszkodowania w kwocie wynoszącej maksymalnie 50% wartości nieruchomości oszacowanej na zlecenie m. st. Warszawy przez rzeczoznawcę majątkowego, przedmiotowy wniosek rozpatrywany jest z uwzględnieniem kolejności wynikającej z chronologii wpływu wniosków o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n. oraz dostępnych środków finansowych zarezerwowanych w budżecie m. st. Warszawy na odszkodowania. W piśmie z 23 października 2023 r. skarżący - za pośrednictwem Prezydenta m. st. Warszawy – wystąpili do Wojewody Mazowieckiego z ponagleniem na bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez pierwszy ze wskazanych organów administracji z uwagi na fakt, że od ponad pięciu lat organ ten nie rozpoznał wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość. W piśmie z 8 listopada 2023 r. Prezydent m. st. Warszawy poinformował skarżących, że ww. ponaglenie pozostaje bez rozpoznania, ponieważ wniosek z 4 lipca 2018 r. rozpoznawany jest w trybie cywilnoprawnym, polegającym na uzgodnieniu wysokości odszkodowania w formie rokowań, wobec czego nie podlega przepisom ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. ustanawiając obowiązek przeprowadzenia negocjacji w celu ustalenia w drodze umowy wysokości odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości, nie reguluje jednocześnie trybu prowadzenia tych rokowań, czasu ich trwania, czy formy ich zakończenia w razie niezawarcia umowy. Przedmiotem uzgodnień jest w tym przypadku wysokość, forma oraz termin realizacji uprawnienia odszkodowawczego. Natomiast samo przysługiwanie odszkodowania wynika ex lege na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Z tego wzglądu budzi wątpliwości wskazanie przez organ administracji w piśmie z 16 lipca 2019 r. na konieczność "analizy wniosku w zakresie zasadności roszczenia wynikającego z art. 98 u.g.n." Przysługiwanie i dochodzenie odszkodowania przez stronę uprawnioną pozostaje poza wolą strony zobowiązanej do jego wypłaty. Uzgodnienia stron nie dotyczą w tym przypadku świadczeń wzajemnych, lecz tylko świadczenia należnego jednej ze stron, będącej byłym właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty utracili swoje prawa do nieruchomości wydzielonej w ww. celu z chwilą, gdy decyzja o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości stała się ostateczna. Pozytywny wynik uzgodnień w powyżej wskazanej materii powinien znaleźć odzwierciedlenie w umowie zawartej przez strony prowadzące rokowania. Natomiast w razie braku pozytywnego wyniku negocjacji, były właściciel i użytkownik wieczysty może wystąpić o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego do działki drogowej. Wskazana w art. 98 ust. 3 u.g.n. sytuacja, w której nie dochodzi do uzgodnienia, stanowi okoliczność faktyczną, podlegającą każdorazowo badaniu w uwarunkowaniach indywidualnej, konkretnej sprawy. Nie budzi jednocześnie wątpliwości, że jeżeli na wniosek o uzgodnienie odszkodowania organ administracji nie reaguje w rozsądnym czasie, bądź informuje o braku albo ograniczonym zakresie środków finansowych, które pozwalałyby mu podjąć niezwłocznie negocjacje, to należy uznać, że ziściła się przesłanka nie dojścia do uzgodnienia, o której mowa w ww. przepisie. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, że w piśmie z 4 grudnia 2019 r. skarżący wystąpili do Prezydenta m. st. Warszawy o wyznaczenie terminu rokowań, do których organ jednak nie przystąpił. Następnie w piśmie z 25 kwietnia 2023 r. skarżący wyrazili jednoznaczne stanowisko, że niepodejmowanie przez Prezydenta m. st. Warszawy - od 5 lat od złożenia wniosku i od prawie 3 lat od założenia ksiąg wieczystych dla wywłaszczonych działek - żadnych czynności w sprawie, odczytują jako brak woli organu dojścia do porozumienia w rozsądnym terminie. Jednocześnie skarżący wyrazili wprost żądanie ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym, co oznacza, że po ich stronie nie ma już woli prowadzenia negocjacji w sprawie należnego im odszkodowania. Powyższe stanowisko skarżących potwierdza także treść ponaglenia - które nie zostało jednak przekazane przez Prezydenta m. st. Warszawy do organu będącego jego adresatem – a z którego wynika, że skarżący odmawiają dokonania uzgodnień co do wysokości przysługującego im odszkodowania, domagając się szybkiego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. W tej sytuacji należy zatem przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie ziścił się warunek otwarcia drogi postępowania administracyjnego dla wydania decyzji ustalającej odszkodowanie zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. Decyzja ta powinna zostać wydana w terminach określonych w art. 35 k.p.a. Według art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy co do zasady bez zbędnej zwłoki. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 35 § 4 k.p.a. przepisy szczególne mogą określać inne terminy załatwienia sprawy. Przepisy regulujące termin załatwienia sprawy administracyjnej pozostają w ścisłym związku z przewidzianą w art. 12 § 1 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji publicznej mają działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Szybkość stosowania prawa administracyjnego pozwala na realizację zasady praworządności. Nie ma przy tym sprzeczności między kodeksowymi zasadami szybkości postępowania a działaniami organu na podstawie i w granicach prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada szybkości postępowania nie niweczy bowiem zasady legalizmu, której prawidłowa realizacja nie zwalnia z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób sprawny, racjonalny i efektywny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 916/15). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. o bezczynności organu administracji można mówić wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, tylko brak ich podjęcia w określonej formie i w określonym terminie. Przy czym wniesienie tej skargi jest dopuszczalne nie tylko wtedy, gdy organ nie dotrzymuje terminu wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, lecz także wówczas, gdy odmawia wydania aktu pomimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2023, s. 97 i powołane tam orzecznictwo). Okoliczność związana z upływem terminu ma obiektywny charakter. Bezpodstawne uchylanie się przez Prezydenta m. st. Warszawy od nadania sprawie biegu i nierozpoznanie wniosku skarżących w ustawowych terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a., świadczy o oczywistej bezczynności tego organu. Sytuacja, w której strona oczekuje tak długo, jak w rozpatrywanym przypadku, na podjęcie efektywnego działania przez organ administracji publicznej w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie za odebranie prawa własności nieruchomości, jest nie do pogodzenia z zasadami demokratycznego państwa prawa i świadczy o rażącym naruszeniu ustawowego terminu załatwienia sprawy oraz ewidentnym naruszeniu zasady szybkości postępowania. Wobec powyższego niezasadny jest zarzut podniesiony w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, skoro Sąd I instancji prawidłowo wykazał brak procesowej reakcji organu administracji na żądanie skarżących wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty sformułowane w punkcie 3 i 4 skargi kasacyjnej. Autor tej skargi powiązał bowiem brak podstaw do uznania, że stwierdzona przez WSA bezczynność organu administracji miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz brak podstaw do przyznania skarżącym sumy pieniężnej, jedynie z tym, że – w jego ocenie – bezczynność organu w ogóle nie wystąpiła w sprawie. Nie powołano natomiast żadnych innych argumentów, które wskazywałaby na wadliwość wyroku Sądu I instancji w ww. zakresie. Nieskuteczny jest zarzut ujęty w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna stanowi sformalizowany środek zaskarżenia, dlatego rozpoznanie zawartych w niej zarzutów jest możliwe tylko wtedy, gdy zostały sformułowane w sposób odpowiadający ustawowym wymogom określonym w art. 174 ppsa. Z przepisu tego wynika, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną należy więc oprzeć na zarzutach naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Sąd administracyjny kontroluje bowiem prawidłowość wydania decyzji administracyjnej przez pryzmat zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów prawa proceduralnego. Naruszenie przepisów procedury administracyjnej może być zatem przedmiotem zarzutu kasacyjnego wobec Sądu I instancji przy wykazaniu, że Sąd ten dokonał błędnej ich wykładni lub niewłaściwie je zastosował. Przepisy procedury administracyjnej normują bowiem postępowanie przed organami administracji, a nie przed sądem administracyjnym, dlatego ich naruszenie przez sąd administracyjny może być oceniane jedynie w sposób określony w art. 174 pkt 1 ppsa. W związku z powyższym Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu procedury administracyjnej – tj. 61 § 1 k.p.a. - w sposób wskazany w analizowanym zarzucie kasacyjnym naruszenia przepisów postępowania, skoro przepis ten nie normuje postępowania przed tym Sądem. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.