I OSK 436/23

Dnia 22 marca 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 października 2022 r., sygn. akt II SA/Gl 914/22 w sprawie ze skargi E.Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 października 2022 r., II SA/Gl 914/22 oddalił skargę E. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., ll SA/Gl 590/21 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2021 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że nie poinformowano E. Ż. o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwano też do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiałoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem. Ponadto w motywach wyroku uznano, że wiek powstania niepełnosprawności u matki skarżącej, z uwagi na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, nie może stanowić podstawy odmowy świadczenia pielęgnacyjnego. W dniu 7 grudnia 2021 r. wnioskująca o świadczenie pielęgnacyjne E. Ż. oświadczyła, że w dalszym ciągu opiekuje się chorującą na A., leżącą i całkowicie nieświadomą matką – E. B., wykonując przez całą dobę wszystkie konieczne czynności. Wnioskodawczyni wskazała, że nie pracuje, bo od 7 lat przebywa na rencie z tytułu częściowej niezdolności do pracy, a pozostałe rodzeństwo odwiedza matkę w miarę swoich możliwości, jednakże tylko na niej spoczywa opieka. Matka nie jest wspierana finansowo, ponieważ ma swoją emeryturę oraz korzysta z odpłatnych usługi opiekuńczych w wymiarze 1 godziny tygodniowo (pomoc w zabiegach pielęgnacyjnych). W związku pismem Burmistrza W. z dnia [...] grudnia 2021 r. wzywającym wnioskodawczynię do dokonania wyboru między przysługującą jej rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, skarżąca pismem z dnia 12 stycznia 2022 r. wskazała, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 orzekł o niezgodności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) z art. 71 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2022.615 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.', w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Skutek derogacyjny tegoż wyroku nastąpił z dniem 9 stycznia 2020 r. i od tego dnia przesłanka negatywna w postaci pobierania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto wskazano, że zgodnie z art. 104 ust. 7 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U.2021.291 ze zm.), dalej jako "u.e.r.FUS", prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy ulega zawieszeniu w przypadku osiągnięcia przez uprawnionego przychodu w kwocie wyższej niż 130% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia za kwartał kalendarzowy, ostatnio ogłoszony przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, zaś zgodnie z art. 104 ust. 8 tej ustawy, renta ulega zmniejszeniu w przypadku uzyskiwania przychodów przekraczających 70% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia. Wyżej wymienione kwoty od dnia 1 grudnia 2021 r. wynosiły odpowiednio 7.354,50 zł i 3.960,20 zł., a zatem – w ocenie wnioskodawczyni – zawieszenie wypłaty renty stanowiłoby naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów jakie może osiągać będąc uprawnioną do tej renty. Obie te kwoty są bowiem znacznie wyższe niż świadczenie pielęgnacyjne, które w 2022 r. wynosiło 2.119,00 zł miesięcznie. Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu renty (mimo wyeliminowania tej negatywnej przesłanki przez Trybunał Konstytucyjny) doprowadziłoby do sytuacji w której osoba częściowo zdolna do pracy dla świadczenia w wysokości 2.119,00 zł. musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zgodnie z przepisami ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych zawieszono by jej dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7.354,50 zł. Burmistrz W. decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. odmówił przyznania E. Ż. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. W uzasadnieniu organ podał, że jej matka jest wdową i zamieszkuje wraz z nią. Nikt w rodzinie nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury z uwagi na opiekę nad matką ani tez nie pobiera świadczenia pielęgnacyjnego, jak tez nie jest z tego tytułu uprawniony do świadczenia za granicą. Wyłącznie skarżąca jest uprawniona do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Organ l instancji zaakcentował, że wykonał obowiązki nałożone na niego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2021 r., jednak wnioskodawczyni odmówiła zawieszenia prawa do renty pomimo prawidłowego pouczenia. E. Ż. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, w którym zarzuciła błędne zastosowanie art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w związku z art. 190 Konstytucji RP, bowiem z treści złożonego przez nią oświadczenia wynika jednoznacznie intencja wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego oraz świadomość zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. ww. decyzją z dnia [...] kwietnia 2022 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu l instancji. Odnosząc się do kwestii dokonania wyboru świadczenia korzystniejszego Kolegium zauważyło, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie wnioskodawczyni, z którego wynika, że nie zawiesi prawa do renty, gdyż stanowiłoby to naruszenie jej uprawnień w zakresie przychodów jakie można osiągnąć będąc uprawnioną do renty. Kolegium uznało, że w takiej sytuacji organ I instancji prawidłowo odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła E. Ż., domagając się uchylenia wydanych w jej sprawie decyzji organów obu instancji i zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając powyższą skargę przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 26 października 2022 r. uznał przede wszystkim, że organy administracji po raz kolejny rozpatrując wniosek skarżącej uwzględniły wskazania zawarte w przywołanym już wcześniej wyroku. Organ l instancji prawidłowo poinformował o możliwości zawieszenia renty, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z wnioskiem skarżącej. Tymczasem skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. poinformowała organ wzywający ją do dokonania wyboru między przysługującą jej rentą z tytułu częściowej niezdolności do pracy a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego dopiero po zawieszeniu renty doprowadziłoby do sytuacji, w której osoba częściowo zdolna do pracy dla świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości 2.119,00 zł. musiałaby pozbawić się wypłaty renty, którą zawieszono by jej – zgodnie z przepisami u.e.r.FUS – dopiero po osiągnięciu przychodu powyżej kwoty 7.354,50 zł. Ponadto nastąpiłoby to pomimo wyeliminowania renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jako negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. W ocenie Sądu I instancji z istoty świadczenia pielęgnacyjnego wynika, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany nie powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej emeryturę lub rentę w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanego świadczenia emerytalno-rentowego. Tego rodzaju argumentacja sprowadza się nie tylko do oceny zgodności z normami rangi konstytucyjnej rozwiązań przyjętych w powyższym przepisie, ale jednocześnie prowadzi do sytuacji kreowania przez sąd zupełnie nowej, nie istniejącej dotąd w systemie prawnym normy przyznającej danej osobie prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w pomniejszonej wysokości. Skarżąca od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wywiodła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. polegającą na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Na podstawie ww. zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Powyższy zarzut został szerzej umotywowany. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Przechodząc do oceny zarzutów kasacji wypada na wstępie dostrzec, iż w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutów kwestionujących podstawę faktyczną wyrokowania. Petryfikuje to ustalenia, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku i nie pozwala aktualnie oprzeć się na innych ustaleniach faktycznych niż te przyjęte w zaskarżonym wyroku. Kluczowe pozostaje natomiast ustalenie, że skarżąca, zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jak i w dniu wydania zaskarżonego wyroku, konsekwentnie pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy i pomimo pouczenia organu I instancji o prawie wyboru korzystniejszego świadczenia, nie dokonała tegoż wyboru w sposób umożliwiający przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, tj. nie doprowadziła do zawieszenia pobierania renty. Na gruncie ustalonego w badanej sprawie stanu faktycznego nie można uznać za zasadny zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w zakresie, w jakim Sąd I instancji uznał, że przeszkodą do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego pozostaje pobieranie renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, w szczególności w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że Sąd I instancji nie przyjął literalnego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. lecz wskazał, odwołując się do wcześniejszego wyroku tegoż Sądu z dnia 8 lipca 2021 r., II SA/Gl 590/21, że skarżąca, w wykonaniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w motywach tegoż wyroku, została wezwana do zawieszenia praw do renty, czego jednak nie dokonała. Stanowisko Sądu I instancji koreluje w tym zakresie z argumentacją skargi kasacyjnej i wykładnią tego przepisu ugruntowaną w orzecznictwie. Wynika z niej, iż osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie wymienione w art. 17 ust. 5 pkt. 1 lit. a) u.ś.r., powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń poprzez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Przede wszystkim należy jednak dostrzec, iż powyższe stanowisko jest w niniejszej sprawie wiążące na gruncie art. 153 p.p.s.a. Zostało bowiem wyrażone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2021 r., II SA/Gl 590/21, w którym wyraźnie wskazano na występowanie zbiegu uprawnień skarżącej uniemożliwiającego jednoczesne pobieranie dotychczasowej renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy i wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Stąd też w motywach ww. wyroku organy zobligowane zostały do umożliwienia skarżącej wykonania prawa wyboru tego ze świadczeń, które chce otrzymywać. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wydany został w dniu 8 lipca 2021 r., a zatem w stanie prawnym ukształtowanym już przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17, który wywołał zakresowy skutek derogacyjny z dniem 9 stycznia 2020 r. Brak jest zatem podstaw do tego aby pomijać związanie prawne organów i sądów administracyjnych ww. oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. prawomocnym wyroku. Powyższe związanie oznacza zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem i konieczność podporządkowania się temuż poglądowi (vide: wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSNAPiUS 1999/1/2). Niezależnie od powyższego związania oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku należy wskazać, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie wyroku zakresowego z dnia 26 czerwca 2019 r., SK 2/17 nie było skutkiem uznania przez Trybunał, że w pozostałym zakresie przepis nie budzi wątpliwości pod względem konstytucyjności. Trybunał wyraźnie zaznaczył, że ocena konstytucyjności art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. odnosi się do zakresu, jaki dotyczy osoby wnoszącej skargę, czyli w jakim wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom mającym ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Natomiast pożądaną i optymalną reakcją na zmianę stanu prawnego wywołaną powyższym wyrokiem Trybunału jest ingerencja ustawodawcy. Jej brak powoduje, że stan prawny wywołany wyrokiem podlega stosowaniu w rozpoznawanych przypadkach z uwzględnieniem kontekstu systemowego, w tym konstytucyjnego, funkcjonalnego. Zasada równości, która stała za rozstrzygnięciem przyjętym w wyroku przez Trybunał w ww. wyroku, powinna znaleźć zastosowanie również do warunków, na jakich opiekunowie osób niepełnosprawnych, uprawnieni do świadczeń z ubezpieczenia społecznego (emerytury, renty), rezygnujący z zatrudnienia, mogą uzyskać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nakazuje ona przyjąć, że powyższy wyrok Trybunału nie wywołał skutku polegającego na możliwości pobierania przez osoby uprawnione zarówno świadczeń z zabezpieczenia społecznego, jak i świadczenia pielęgnacyjnego, ale warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest dokonanie wyboru i rezygnacja z dotychczas pobieranego świadczenia. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyroki NSA z dnia 22 listopada 2022 r., I OSK 247/22; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2023 r., I OSK 1665/22; wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2023 r., I OSK 1923/22; wyrok NSA z dnia 6 października 2023 r., I OSK 1920/23; wyrok NSA z dnia 12 października 2023 r., I OSK 1922/23; wyrok NSA z dnia 2 marca 2022 r., I OSK 1623/21; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2023 r., I OSK 271/22; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2024 r., I OSK 4/23, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). P Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.